Impianti FER – La vicenda trae origine dall’istanza presentata da una Società per il rilascio del PAUR relativo alla realizzazione di un impianto fotovoltaico da 7.290,00 kWp su un’area agricola di circa dodici ettari in un comune veneto.
La Regione, all’esito della fase di verifica della completezza documentale ex art. 27-bis, comma 3, del D. Leg.vo 152/2006, ha ritenuto formalmente completa l’istanza e ha avviato il procedimento di VIA. Il Comune ha espresso parere negativo al progetto e la Soprintendenza si è determinata negativamente con riguardo all’impatto paesaggistico, motivando che l’intervento proposto avrebbe introdotto “un elemento di cesura, anche visiva, della continuità prospettica di ambiente a prevalente connotazione agricola”.
Ciononostante, la conferenza di servizi si è determinata favorevolmente rispetto alla VIA, sulla base del parere istruttorio favorevole del CTR VIA; pertanto, la Regione ha adottato il decreto di VIA favorevole in data 11 dicembre 2023. Inoltre, all’esito della conferenza di servizi decisoria del 9 luglio 2024, la Regione ha rilasciato il PAUR.
Avverso il PAUR e gli atti presupposti, i proprietari di immobili siti in prossimità dell’area di intervento hanno proposto ricorso innanzi al TAR Veneto, che lo ha respinto. I ricorrenti hanno quindi proposto appello innanzi al Consiglio di Stato.
In particolare, la pronuncia affronta il tema del regime transitorio previsto dall’art. 10, commi 1 e 2, della L.R. Veneto 17/2022, rispetto alla quale i ricorrenti hanno altresì sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento all’art. 9, comma 3, Cost., poiché avrebbe escluso dall’ambito di applicazione della nuova norma i “procedimenti autorizzatori per i quali, alla data di entrata in vigore della presente legge, sia stata formalmente presentata istanza o altra comunicazione, qualora risulti completa la documentazione ai fini dell’istruttoria“, precisando che per le istanze di PAUR (art. 27-bis, Codice ambiente) “la documentazione si intende completa, e trova conseguentemente applicazione la disposizione di cui al comma 1, solo nel caso in cui si sia esaurita positivamente la fase di verifica formale di cui al comma 3 dell’articolo 27-bis” del Codice ambiente.
Secondo il Collegio, questa disciplina non risulta irragionevole, in quanto fondata su un equo contemperamento di contrapposti interessi, con particolare riguardo all’esigenza di tutela dell’affidamento degli operatori economici che, al momento della presentazione dell’istanza, abbiano effettuato spese e programmato investimenti facendo affidamento sul quadro normativo vigente.
Il punto più rilevante della pronuncia riguarda il richiamo da parte del Consiglio di Stato a previsioni normative analoghe di livello nazionale, tra le quali rientra il Testo unico FER di cui al D. Leg.vo 190/2024, che prevede un analogo regime di diritto transitorio, fatta salva la facoltà del soggetto proponente di optare per l’applicazione della nuova disciplina.
La ratio della norma è quella di consentire l’applicazione della previgente disciplina solo in presenza di istanze che abbiano raggiunto una certa soglia di rilevanza giuridica, individuata nella completezza formale della documentazione, idonea a radicare un affidamento tutelabile, evitando il rischio della presentazione strumentale di istanze incomplete preordinate al solo fine di rendere inapplicabile la disciplina sopravvenuta.
Impianti FER e PAUR: completezza e adeguatezza documentale
Assai rilevante è la precisazione sulla differenza tra completezza e adeguatezza documentale: mentre la prima attiene alla fase dell’iniziativa e implica un mero controllo formale ai fini della procedibilità dell’istanza, la seconda attiene propriamente alla fase istruttoria, con conseguente possibilità di effettuare integrazioni documentali, rendere chiarimenti o regolarizzare le istanze.
Con specifico riguardo al procedimento di PAUR, il legislatore ha previsto una specifica fase di verifica della “completezza della documentazione” con un termine perentorio di trenta giorni per eventuali integrazioni (art. 27-bis, comma 3, Codice ambiente).
Il Collegio ha sottolineato come nella formulazione originaria della norma tale fase avesse ad oggetto “l’adeguatezza e la completezza della documentazione“, mentre successivamente il legislatore ha inteso eliminare la verifica sull’adeguatezza, limitandola al solo profilo della completezza (art. 24, comma 1, lett. a), del D.L. 77/2021); pertanto, “deve ritenersi del tutto fisiologico che l’amministrazione possa poi chiedere delle integrazioni, nella successiva fase istruttoria, in sede di verifica della “adeguatezza” della medesima documentazione presentata, come previsto dai successivi commi 4 e 5 del medesimo art. 27-bis, Codice ambiente”.
Per analogia, è ragionevole ritenere applicabili i principi esposti anche con riguardo al decreto Aree idonee di cui al D.L. 175/2025 (conv. L. 4/2026), il cui art. 1, comma 1-bis, stabilisce che la disciplina prevista per le aree idonee su terraferma e il relativo regime semplificatorio “non si applicano alle procedure in corso”, ossia a “quelle [ndr: procedure] abilitative o autorizzatorie, ivi comprese quelle di valutazione ambientale, per le quali la verifica di completezza della documentazione presentata a corredo del progetto risulti compiuta alla data di entrata in vigore del presente decreto”.
La sentenza si segnala per la chiarezza con cui delinea il rapporto tra la fase di verifica della completezza documentale e quella di verifica dell’adeguatezza della documentazione nel procedimento di PAUR, con ricadute dirette sull’applicabilità dei regimi di diritto transitorio analoghi.
Più in generale, la pronuncia si inserisce nel solco di un orientamento che privilegia la tutela dell’affidamento del proponente e la semplificazione procedimentale, pur nel rispetto delle garanzie di tutela paesaggistica e ambientale, e offre indicazioni preziose per gli operatori che si trovino a gestire procedimenti autorizzativi complessi in un contesto normativo in costante evoluzione.
