Grave illecito professionale: i principi affermati da C. Stato 15/09/2026, n. 6894

Nel sistema delineato dagli artt. 95, 96 e 98 del D. Leg.vo 31/03/2023, n. 36, il rinvio a giudizio per uno dei fatti rilevanti ai fini del grave illecito professionale costituisce un mezzo di prova idoneo a fondare la valutazione della stazione appaltante, ma non determina automaticamente l’esclusione dell’operatore economico. La stazione appaltante deve procedere, nel rispetto del contraddittorio, a una valutazione concreta e complessiva dell’incidenza del fatto sull’integrità e sull’affidabilità del concorrente e dell’idoneità delle eventuali misure di self cleaning adottate.

Il giudizio demandato alla stazione appaltante non è diretto ad accertare la responsabilità penale dell’interessato, riservata al giudice penale, ma a verificare se gli elementi acquisiti siano idonei a compromettere il rapporto fiduciario necessario all’affidamento e alla corretta esecuzione del contratto pubblico.

Le misure di self cleaning devono essere effettive, concrete e strutturali e risultare idonee a dimostrare il recupero dell’affidabilità dell’operatore. A tal fine assume particolare rilievo l’esistenza di una reale cesura tra l’organizzazione dell’impresa e il soggetto interessato dalla vicenda rilevante ai fini del grave illecito professionale. Non è irragionevole il giudizio di inadeguatezza delle misure adottate qualora tale soggetto, pur cessato da una carica societaria, conservi rilevanti poteri gestori e rappresentativi e continui a intervenire direttamente nella gestione delle procedure di affidamento, sino a sottoscrivere gli atti di partecipazione alla gara.

Il sindacato del giudice amministrativo sulla valutazione di affidabilità compiuta dalla stazione appaltante non può tradursi nella sostituzione della valutazione del giudice a quella dell’Amministrazione, ma è circoscritto alla verifica dell’adeguatezza dell’istruttoria, della coerenza della motivazione e dell’assenza di evidenti profili di illogicità.

Commento e guida alla lettura della sentenza

Stato 6894/2026 offre una ricostruzione del rapporto tra grave illecito professionale, procedimento penale e misure di self cleaning nel nuovo Codice dei contratti pubblici.

La vicenda nasce dall’esclusione di un raggruppamento temporaneo di imprese (RTI) da una procedura della Regione Veneto avente ad oggetto il servizio aereo per la prevenzione, ricognizione ed estinzione degli incendi boschivi e altri interventi di protezione civile. La stazione appaltante aveva attribuito rilievo al rinvio a giudizio per turbativa d’asta del procuratore speciale della mandataria, relativo a precedenti procedure di affidamento nel medesimo settore.
Il punto particolarmente significativo era rappresentato dalla posizione mantenuta dal soggetto all’interno dell’impresa: pur essendosi dimesso dal consiglio di amministrazione, era rimasto procuratore speciale e Accountable Manager e aveva conservato poteri tali da consentirgli di sottoscrivere anche la documentazione della nuova gara.
La società sosteneva, tuttavia, di avere adottato numerose misure di self cleaning: pagamento della sanzione AGCM, mutamento della proprietà, introduzione di un programma di compliance antitrust, modello organizzativo ex D. Leg.vo 08/06/2001, n. 231, organismo di vigilanza esterno, audit, formazione del personale e una specifica policy per la predisposizione della documentazione relativa alle gare pubbliche.

La questione sottoposta al Consiglio di Stato era dunque particolarmente delicata: fino a che punto tali misure possono neutralizzare gli effetti di un fatto astrattamente riconducibile al grave illecito professionale?

Il primo elemento da evidenziare è il metodo interpretativo utilizzato dal Consiglio di Stato.
Gli artt. 95, 96 e 98 del D. Leg.vo 36/2023, afferma la sentenza, non possono essere letti separatamente, perché costituiscono un “sistema unitario”. L’art. 95 individua il grave illecito professionale quale causa di esclusione non automatica; l’art. 96 disciplina, tra l’altro, il self cleaning; l’art. 98 definisce le fattispecie rilevanti, i criteri di valutazione della gravità e i relativi mezzi di prova.
Da questa lettura coordinata deriva una conseguenza fondamentale: l’esistenza di uno dei fatti contemplati dall’art. 98 non equivale automaticamente all’inaffidabilità dell’impresa.

Il fatto costituisce il presupposto sul quale la stazione appaltante deve esercitare il proprio giudizio.
Il Consiglio di Stato precisa infatti che il giudizio di affidabilità è il risultato di una valutazione complessiva da effettuarsi nel singolo caso e che, proprio perché si tratta di una causa di esclusione non automatica, assume un ruolo centrale l’apprezzamento discrezionale dell’Amministrazione.
Particolarmente importante è la distinzione tra giudizio penale e giudizio amministrativo di affidabilità.
Il rinvio a giudizio rientra tra i mezzi di prova contemplati dall’art. 98, comma 6, del Codice. Ciò consente alla stazione appaltante di valutare determinati fatti senza dover attendere la conclusione definitiva del processo penale.
Ma questo non significa attribuire al rinvio a giudizio gli effetti di una sentenza di condanna.

La stazione appaltante, precisa il Consiglio di Stato, non deve accertare la responsabilità penale dell’operatore o del soggetto coinvolto. Tale accertamento appartiene esclusivamente al giudice penale.
Il diverso giudizio richiesto all’Amministrazione riguarda l’affidabilità: occorre stabilire se gli elementi acquisiti siano tali da compromettere il rapporto fiduciario necessario per affidare all’operatore un contratto pubblico e confidare nella sua corretta esecuzione.
È una distinzione decisiva anche sul piano operativo: il RUP non deve trasformare il procedimento di gara in un processo penale parallelo, né pronunciarsi sulla colpevolezza dell’interessato. Deve invece motivare sull’incidenza che la vicenda assume, alla luce delle sue caratteristiche concrete, rispetto all’integrità e all’affidabilità professionale dell’operatore.

Proprio perché l’esclusione non è automatica, il procedimento assume un ruolo essenziale.
In presenza di misure di self cleaning, l’Amministrazione deve consentire all’operatore di rappresentare le proprie ragioni e deve spiegare perché ritenga eventualmente insufficienti le misure adottate.
Nel caso esaminato, questo passaggio era stato rispettato: il RUP aveva formalmente avviato il contraddittorio, convocato i rappresentanti del RTI e consentito loro di produrre documenti e dichiarazioni utili alla valutazione.
Il contraddittorio, tuttavia, non deve ridursi a un adempimento formale. Deve essere funzionale a una vera valutazione delle misure indicate dall’impresa. La sentenza conferma la legittimità dell’esclusione proprio perché ritiene che, nel caso concreto, vi fosse stata una “valutazione circostanziata” delle misure prospettate e una motivazione sufficientemente analitica.

È probabilmente questo il passaggio di maggiore interesse pratico della pronuncia.
L’impresa aveva adottato un apparato di compliance tutt’altro che irrilevante. Eppure il Consiglio di Stato considera legittimo il giudizio della Regione secondo cui quelle misure non dimostravano una “intervenuta cesura” tra il soggetto rinviato a giudizio e l’operatore partecipante alla gara.
Il problema, quindi, non era semplicemente stabilire quante misure fossero state adottate, ma verificarne l’effettività rispetto alla specifica causa di inaffidabilità contestata.
La permanenza del soggetto nella struttura aziendale con rilevanti funzioni gestorie e rappresentative assume, in questa prospettiva, un peso determinante. Il dato particolarmente significativo è che proprio quel soggetto aveva continuato a occuparsi delle gare ed aveva sottoscritto gli atti della procedura oggetto del giudizio.

La decisione suggerisce pertanto una lettura sostanziale e non documentale del self cleaning: modelli organizzativi, procedure interne, audit, compliance officer e attività formative possono costituire misure rilevanti, ma la loro mera esistenza non impone alla stazione appaltante un giudizio positivo di affidabilità.
Occorre verificare se esse abbiano concretamente neutralizzato il fattore di rischio emerso dalla precedente condotta.
Su questo punto la sentenza richiede particolare attenzione per evitare di trasformarne il principio in un automatismo di segno opposto.

Il Consiglio di Stato non afferma una regola generale secondo cui il self cleaning richiederebbe necessariamente il licenziamento, l’allontanamento o l’espulsione dalla società del soggetto interessato dalla vicenda penale.
La stessa pronuncia precisa che il TAR non aveva affermato l’esistenza di un simile obbligo: aveva semplicemente rilevato che, nelle circostanze concrete, le misure adottate non erano sufficienti a ripristinare il giudizio di affidabilità.
La differenza è importante.
L’elemento decisivo non è l’applicazione meccanica di una determinata misura organizzativa, bensì la sua capacità concreta di impedire che permanga l’ingerenza del soggetto rispetto all’attività interessata dal rischio.

La pronuncia fornisce una traccia abbastanza precisa per la gestione di queste fattispecie.
In presenza di un fatto riconducibile al grave illecito professionale, la stazione appaltante deve anzitutto individuare il mezzo di prova rilevante ai sensi dell’art. 98; deve quindi valutarne concretamente gravità e incidenza sull’affidabilità dell’operatore, attivare il contraddittorio e prendere specificamente in esame le misure di self cleaning prospettate.
La motivazione finale dovrà consentire di comprendere perché, nonostante quelle misure, il rapporto fiduciario possa considerarsi compromesso oppure, al contrario, recuperato.
È particolarmente opportuno evitare formule standardizzate. Quanto più articolato è il self cleaning prodotto dall’impresa, tanto più la motivazione dovrà confrontarsi con la sua effettiva capacità di incidere sui fattori che hanno originato il dubbio di affidabilità.

La sentenza chiarisce infine il rapporto tra discrezionalità amministrativa e controllo giurisdizionale.
Alla stazione appaltante è riconosciuto un margine di apprezzamento particolarmente ampio. Il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione di affidabilità a quella compiuta dall’Amministrazione.
Il controllo giurisdizionale riguarda piuttosto il modo in cui il potere è stato esercitato: adeguatezza dell’istruttoria, coerenza della motivazione e assenza di evidenti profili di illogicità.
Ne deriva anche un’indicazione pratica fondamentale: la tenuta dell’esclusione dipende in larga misura dalla qualità dell’istruttoria e della motivazione.
La discrezionalità riconosciuta alla stazione appaltante non riduce, quindi, l’importanza della motivazione; al contrario, la accresce.

Stato 6894/2026 conferma un modello nel quale il grave illecito professionale non opera secondo automatismi. Il rinvio a giudizio può costituire un mezzo di prova rilevante senza equivalere a un accertamento di responsabilità penale; le misure di self cleaning devono essere valutate concretamente senza poter essere considerate efficaci per il solo fatto di essere state formalmente adottate; l’Amministrazione deve assicurare un effettivo contraddittorio e motivare il giudizio finale di affidabilità.

Il passaggio più significativo della decisione riguarda tuttavia il concetto di cesura effettiva. Se il soggetto direttamente interessato dalla vicenda che ha generato il dubbio di affidabilità continua a esercitare poteri sostanziali e, soprattutto, a intervenire proprio nelle procedure di gara, l’esistenza di modelli organizzativi e presidi di compliance può essere motivatamente ritenuta insufficiente. Non si tratta di introdurre una regola automatica di allontanamento del soggetto coinvolto, ma di verificare se l’organizzazione aziendale abbia realmente neutralizzato il rischio.

Per le stazioni appaltanti, il principio operativo che emerge dalla decisione può quindi essere sintetizzato così: il grave illecito professionale richiede una valutazione concreta; il self cleaning richiede una verifica sostanziale; l’esclusione richiede un contraddittorio effettivo e una motivazione capace di collegare il fatto pregresso, le misure adottate e il giudizio prognostico sull’affidabilità dell’operatore.

Il Consiglio di Stato ha pertanto respinto l’appello, confermando la legittimità dell’esclusione e, conseguentemente, rigettando anche la domanda risarcitoria.