1. Premessa

Con il concept paper del 15 luglio 2026, la Commissione europea ha delineato l’approccio che intende seguire nella redazione della guidance sull’applicazione del principio del “non arrecare un danno significativo” (Do No Significant Harm – DNSH) al Quadro finanziario pluriennale 2028-2034, sottoponendolo a consultazione mirata. Si tratta di un documento che, pur privo di valore vincolante e dichiaratamente non pregiudizievole della posizione finale della Commissione, consente di tracciare con ragionevole attendibilità la traiettoria che il DNSH è destinato a percorrere nella prossima stagione degli investimenti pubblici europei.

La rilevanza del documento per il lettore italiano è duplice. Sul piano sistematico, esso segna il passaggio del DNSH da condizionalità speciale, sperimentata in via emergenziale con il dispositivo per la ripresa e la resilienza, a regola ordinaria e trasversale dell’intero bilancio dell’Unione. Sul piano operativo, esso prefigura un cambiamento profondo del metodo di verifica: dall’autovalutazione generalizzata ex ante, che ha caratterizzato l’esperienza del PNRR con il suo corredo di schede, checklist e autocertificazioni, a un sistema fondato su una lista chiusa di attività potenzialmente dannose, corredata di esenzioni predefinite, al di fuori della quale la conformità al principio è presunta.

Il presente contributo ricostruisce l’impianto del documento e ne misura le implicazioni per le amministrazioni titolari di programmi, per le stazioni appaltanti e per gli operatori economici, nella prospettiva – ormai imminente – della programmazione 2028-2034, la cui guidance dovrà essere adottata entro il 1° gennaio 2027.

2. Il fondamento normativo: dal Regolamento finanziario al proposto Regolamento Performance

Il fondamento del nuovo assetto è l’art. 33, par. 2, lett. d), del Regolamento finanziario rifuso[1], a mente del quale i programmi e le attività finanziati dal bilancio dell’Unione devono essere attuati, “ove fattibile e appropriato” e in conformità alle pertinenti regole settoriali, in modo da conseguire i propri obiettivi senza arrecare un danno significativo agli obiettivi ambientali di cui all’art. 9 del Regolamento Tassonomia[2]. La collocazione della previsione è significativa: il DNSH non è configurato come vincolo ambientale esterno alla gestione finanziaria, bensì come componente del principio di sana gestione finanziaria e della performance, soggetto ai canoni di economia, efficienza ed efficacia di cui al par. 1 del medesimo articolo.

La disposizione è operazionalizzata dal proposto Regolamento Performance[3], il cui art. 5 incarica la Commissione di adottare una guidance “unica e semplice” sull’applicazione del principio, che il considerando (5) vuole emanata entro il 1° gennaio 2027. La stessa norma fissa i parametri di redazione: la necessità di conseguire gli obiettivi dei programmi in linea con le priorità politiche dell’Unione; l’elevato livello di protezione della salute umana e dell’ambiente già garantito dal diritto vigente; l’esigenza di evitare duplicazioni rispetto agli obblighi esistenti; il contenimento degli oneri amministrativi e di rendicontazione per autorità e beneficiari; il principio di proporzionalità[4].

Ne risulta una precisa opzione di politica normativa: la semplificazione non è concepita come attenuazione della tutela ambientale, ma come condizione della sua effettività. Il DNSH viene ricondotto alla funzione di soglia comune europea di non danno significativo, tecnicamente verificabile, evitando che la sua applicazione degradi in adempimento documentale fine a sé stesso.

3. Dalla frammentazione all’unicità: la guidance unica per l’intero bilancio dell’Unione

Il primo pilastro dell’approccio prospettato è l’unicità dei criteri. Nel periodo di programmazione 2021-2027 il principio DNSH è stato applicato secondo metodologie plurime e non coordinate: il dispositivo per la ripresa e la resilienza, il Fondo sociale per il clima, InvestEU e i fondi della politica di coesione hanno frequentemente assoggettato attività simili a criteri differenti[5]. Questa frammentazione ha generato costi di transazione rilevanti, soprattutto per le amministrazioni titolari di interventi finanziati contestualmente da più fonti – ipotesi tutt’altro che teorica nell’esperienza italiana, dove il medesimo investimento ha potuto transitare dal PNRR alla programmazione FESR o viceversa, mutando in corsa il proprio statuto di conformità ambientale.

La guidance unica, imposta dall’art. 5 del proposto Regolamento Performance, consolida i diversi approcci in un solo corpo di criteri applicabile all’intero bilancio dell’Unione. L’effetto atteso è una drastica riduzione dell’incertezza applicativa e del rischio di trattamenti difformi della medesima attività a seconda del canale di finanziamento. A ciò si aggiunge una clausola di equivalenza di notevole rilievo pratico: l’attività conforme ai criteri di vaglio tecnico della Tassonomia – tanto per il contributo sostanziale quanto per il DNSH – sarà considerata senz’altro conforme al principio DNSH del bilancio, con un evidente beneficio per i soggetti già allineati alla Tassonomia[6].

4. I principi generali: proporzionalità, non duplicazione, riduzione degli oneri amministrativi

Il secondo pilastro attiene al metodo. La guidance assumerà come punto di partenza l’elevato livello di protezione già assicurato dalla legislazione ambientale dell’Unione: essa non replicherà obblighi giuridici esistenti, ma si concentrerà esclusivamente sulle aree in cui l’impiego di fondi europei richiede presidi aggiuntivi. È un capovolgimento rispetto alla prassi della prima stagione, nella quale la verifica DNSH ha spesso duplicato – in forma di autodichiarazione – valutazioni già assorbite da VIA, VAS, autorizzazioni integrate ambientali e disciplina di settore.

La proporzionalità è declinata su quattro assi espressamente indicati: la dimensione dell’attività; i suoi impatti climatici e ambientali; le caratteristiche territoriali del contesto di realizzazione, con eccezioni mirate per le regioni ultraperiferiche; la possibilità che l’attività si svolga in Paesi terzi, per i quali è previsto un corpus di criteri distinto. In applicazione del medesimo principio, talune categorie di misure sono attratte a regimi dedicati: per gli strumenti finanziari e le garanzie di bilancio – in particolare per i finanziamenti general purpose quali prodotti equity e capitale circolante – sarà sviluppato un approccio semplificato ad hoc; le misure di sostegno diretto al reddito, incluse quelle destinate a famiglie e piccoli agricoltori non soggetti alle condizioni di farm stewardship, sono considerate conformi al principio in ragione degli importi contenuti e dell’assenza di collegamento con specifici progetti d’investimento.

Completa il quadro l’intenzione di valutare criteri aggiuntivi di adattamento climatico per un numero limitato di categorie: grandi infrastrutture e infrastrutture critiche ad alto rischio potenziale, per le quali la normativa vigente non imponga già un’analisi di resilienza climatica. Si tratta di un profilo di particolare interesse per la committenza pubblica infrastrutturale, poiché prefigura l’ingresso stabile dell’analisi di rischio climatico tra i contenuti della progettazione.

5. Il rovesciamento del metodo: la lista negativa e i carve-out

L’innovazione più profonda riguarda la struttura stessa della verifica. La guidance collegherà criteri DNSH specifici direttamente ai campi di intervento della programmazione: soltanto per un insieme limitato e tassativo di attività, ritenute idonee ad arrecare danno significativo, opereranno criteri puntuali; per tutti i campi di intervento non contemplati nell’elenco, il danno significativo si considera insussistente e il principio automaticamente soddisfatto. L’elenco è dichiaratamente esaustivo: nessun criterio DNSH ulteriore potrà essere applicato.

È il passaggio dall’autovalutazione universale alla lista negativa. Nel sistema del PNRR ogni misura, anche palesemente innocua, ha dovuto documentare la propria conformità rispetto a ciascuno dei sei obiettivi ambientali; nel sistema prospettato, l’onere valutativo si concentra sulle sole diciotto categorie di attività censite dal concept paper – dai combustibili fossili alla generazione elettrica fossile, dalle attività industriali soggette a ETS ai veicoli, alle navi, agli aeromobili non best-in-class, dalle discariche agli inceneritori, fino al deep-sea mining, alle barriere fluviali, alla desalinizzazione, all’irrigazione e alle sostanze estremamente preoccupanti ai sensi del REACH[7].

Ciascuna voce dell’elenco è corredata di carve-out mirati, il cui soddisfacimento – di regola anche di uno soltanto – vale conformità al principio. La tecnica è quella dell’eccezione calibrata sulla funzione: sono salvaguardati, ad esempio, la dismissione e bonifica di infrastrutture fossili nel rispetto del principio “chi inquina paga”; il repurposing di infrastrutture energetiche per l’idrogeno puro; i sistemi di back-up per servizi essenziali; i veicoli speciali quali ambulanze e mezzi antincendio; le strade rurali, gli interventi di sicurezza stradale e quelli di piccola scala; le navi ibride e quelle adibite a servizi pubblici e portuali; il recupero di gas di discarica e la bonifica di discariche abusive; gli impianti nelle regioni ultraperiferiche assistiti da raccolta differenziata. Per il comparto industriale assumono particolare rilievo i carve-out per gli investimenti in tecnologie net-zero ai sensi del Net-Zero Industry Act e per gli investimenti che conseguano riduzioni attese di emissioni di almeno il 30-40%, sorretti da un piano di decarbonizzazione credibile.

Sul piano della teoria della regolazione, la lista negativa esaustiva con carve-out predefiniti sposta il baricentro dal procedimento al precetto: la certezza non è più affidata alla completezza della documentazione prodotta dal beneficiario, ma alla determinatezza ex ante della fattispecie. Ne dovrebbe discendere una significativa riduzione del contenzioso interpretativo e delle prassi difensive di over-compliance che hanno appesantito l’attuazione del PNRR.

6. Le deroghe di sistema: fattibilità e appropriatezza

Il Regolamento finanziario subordina l’applicazione del DNSH alla clausola “ove fattibile e appropriato”, che l’art. 5, par. 3, del proposto Regolamento Performance traduce in un elenco non esaustivo di situazioni derogatorie. La guidance ne fornirà le definizioni operative.

La prima ipotesi è la crisi, la cui nozione potrebbe ricalcare quella del Regolamento finanziario rifuso, estesa alle situazioni di pericolo imminente di conflitto o destabilizzazione – previsione di stringente attualità per le regioni di confine orientale dell’Unione[9]. La seconda è costituita dai motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, da definire sulla scorta delle omologhe clausole già presenti nella legislazione ambientale europea, dalle direttive Habitat e Uccelli alla direttiva quadro sulle acque, con le relative condizioni e misure compensative[10]. La terza area è quella della difesa e sicurezza: i campi di intervento riconducibili a tale ambito saranno identificati e integralmente esentati[11], e l’esenzione si estenderà alle attività dual-use non riconducibili a un campo di intervento difesa/sicurezza, purché la destinazione militare o di difesa sia presente sin dalla programmazione, credibile e dimostrabile.

Per i piani attuati dagli Stati membri, la deroga non è automatica: l’art. 13 del proposto Regolamento Performance richiede che lo Stato fornisca una giustificazione conforme alla guidance, al momento della presentazione del piano o della sua modifica, con esoneri circoscritti alle modifiche in situazione di crisi e al sostegno a valere sulla riserva per le sfide emergenti[12]. Il sistema derogatorio, dunque, non apre varchi incondizionati, ma canalizza le eccezioni entro un procedimento motivazionale tracciabile.

7. Regimi di gestione, Paesi terzi e strumenti finanziari

Pur nell’unicità dei criteri, l’applicazione del principio è modulata secondo il regime di gestione. Per i piani attuati dagli Stati membri – a partire dai piani nazionali e regionali di partenariato previsti dalla proposta di regolamento sul nuovo fondo unico per coesione, agricoltura, pesca, prosperità e sicurezza[13] – la valutazione DNSH è integrata nel piano a livello di attività, con l’onere di esplicitare i meccanismi di controllo e monitoraggio per l’intero ciclo di vita e con la responsabilità delle autorità di gestione nella fase attuativa. Nei programmi a gestione diretta e indiretta, la responsabilità della conformità è radicata in capo alla Commissione, rispettivamente ai sensi degli artt. 16 e 17 del proposto Regolamento Performance, anche attraverso l’impiego delle metodologie di screening già sperimentate nella valutazione delle azioni di ricerca e innovazione di Horizon Europe.

Per i Paesi terzi è prospettato un approccio differenziato in due stadi, giustificato dall’eterogeneità dei contesti e dall’assenza di un acquis ambientale comune: un nucleo mirato di criteri DNSH, ispirato alle prassi delle principali istituzioni finanziarie multilaterali, e, per le attività non coperte ma potenzialmente dannose, uno screening caso per caso, con eventuale valutazione ambientale approfondita e misure di mitigazione. La guidance terrà infine conto delle specificità delle PMI, con possibili ulteriori facilitazioni, e chiarirà che la valutazione DNSH non anticipa né pregiudica la valutazione di compatibilità degli aiuti di Stato.

8. Impatti attesi per le amministrazioni italiane e per la contrattualistica pubblica

Per le amministrazioni italiane, reduci dall’esperienza del PNRR, il cambio di paradigma è destinato a incidere su almeno quattro piani.

Il primo piano è quello della programmazione. L’aggancio dei criteri DNSH ai campi di intervento sposta la verifica di conformità a monte, nella fase di costruzione dei programmi e dei piani: l’amministrazione titolare dovrà classificare correttamente le proprie misure rispetto all’elenco delle attività sensibili e, ove ricorra una deroga di fattibilità o appropriatezza, predisporre sin dalla presentazione del piano una giustificazione conforme alla guidance. La qualità della programmazione diventa così la principale garanzia di fluidità dell’attuazione.

Il secondo piano è quello dell’istruttoria e dei controlli. La logica della lista negativa dovrebbe liberare la gran parte degli interventi dall’onere di autovalutazioni sistematiche, concentrando le verifiche – documentali e in loco – sulle sole attività censite e sui relativi carve-out. Per le strutture di controllo nazionali ciò implica la revisione delle piste di controllo e delle checklist ereditate dal PNRR, oggi costruite sull’assunto della verifica universale, e la loro sostituzione con presidi mirati, fondati su evidenze tecniche verificabili: piani di decarbonizzazione, monitoraggio dei consumi idrici, requisiti di flanking per le infrastrutture stradali, condizioni di raccolta differenziata.

Il terzo piano è quello della committenza pubblica in senso stretto. Nel vigore del Codice dei contratti pubblici[14], la traduzione operativa del DNSH è passata sinora attraverso i documenti di gara: requisiti tecnici DNSH nei capitolati, obblighi dichiarativi degli operatori, clausole di conformità in fase esecutiva, raccordo con i criteri ambientali minimi. La semplificazione della matrice europea consentirà di alleggerire e insieme di precisare tali contenuti: per gli affidamenti riconducibili ad attività fuori lista, la clausola DNSH potrà ridursi a un richiamo di sistema; per quelli che intercettano le attività sensibili, i carve-out forniranno parametri contrattuali determinati, suscettibili di presidio mediante specifiche tecniche, condizioni di esecuzione e, ove necessario, clausole risolutive collegate alla perdita dei requisiti di conformità. Ne dovrebbe trarre beneficio anche la motivazione tecnica dei provvedimenti, con ricadute positive sul contenzioso.

Il quarto piano è quello finanziario. Per gli operatori economici, in specie nei settori industriali soggetti a ETS e nella filiera dei trasporti, la determinatezza dei criteri e la clausola di equivalenza con la Tassonomia riducono l’incertezza regolatoria, con effetti attesi sulla bancabilità dei progetti e sul dialogo con i finanziatori. Resta fermo che l’effettività del nuovo assetto dipenderà – come sempre – dalla capacità attuativa: competenze tecniche delle amministrazioni, qualità dei sistemi informativi di monitoraggio, formazione di funzionari e operatori.

9. Conclusioni: il DNSH come infrastruttura ordinaria della spesa pubblica europea

Il concept paper del luglio 2026 conferma una traiettoria che la dottrina più attenta aveva già registrato sul versante della finanza sostenibile, ove la parallela revisione dei criteri della Tassonomia è stata letta come avvento di una “seconda generazione” del principio[15]: il DNSH esce dalla fase sperimentale e si consolida come infrastruttura ordinaria della decisione di spesa pubblica europea. La sua forza non risiederà più nella quantità degli adempimenti, ma nella qualità della fattispecie: una lista chiusa di attività dannose, criteri tecnicamente verificabili, deroghe procedimentalizzate, equivalenza con la Tassonomia.

Se l’impianto prospettato sarà confermato, il “non arrecare danno significativo” cesserà di essere percepito come vincolo documentale sovrapposto alla decisione amministrativa per divenire ciò che, nella sua ratio, è sempre stato: un criterio strutturale di razionalità della spesa pubblica, che tiene insieme ambizione ecologica, certezza del diritto e sana gestione finanziaria.

[1]Reg. UE/Euratom 2024/2509 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 settembre 2024, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione (rifusione).

[2]Reg. UE 2020/852 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 giugno 2020, relativo all’istituzione di un quadro che favorisce gli investimenti sostenibili (c.d. “Regolamento Tassonomia”). I sei obiettivi ambientali di cui all’art. 9 sono: mitigazione dei cambiamenti climatici; adattamento ai cambiamenti climatici; uso sostenibile e protezione delle acque e delle risorse marine; transizione verso un’economia circolare; prevenzione e riduzione dell’inquinamento; protezione e ripristino della biodiversità e degli ecosistemi.

[3]Proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro di tracciamento della spesa e di performance del bilancio nonché altre regole orizzontali per i programmi e le attività dell’Unione (di seguito “Regolamento Performance”).

[4]Commissione europea, Commission concept paper on the ‘Do No Significant Harm’ (DNSH) guidance for the Multiannual Financial Framework 2028-2034, 15 luglio 2026. Il documento è posto a base di una consultazione mirata e non pregiudica la posizione finale della Commissione.

[5]Reg. UE 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 febbraio 2021, che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza; Reg. UE 2023/955 (Fondo sociale per il clima); Reg. UE 2021/523 (programma InvestEU); Reg. UE 2021/1058 (FESR e Fondo di coesione).

[6]Il concept paper precisa altresì che un’attività conforme ai criteri di vaglio tecnico per il contributo sostanziale e per il DNSH ai sensi di un atto delegato della Tassonomia sarà considerata conforme al principio DNSH del prossimo QFP, in coerenza con l’elevato standard ambientale della Tassonomia e con l’obiettivo di ridurre gli oneri per le imprese già allineate.

[7]V. l’elenco di cui alla sezione 2.A del concept paper, che contempla, tra l’altro: combustibili fossili (estrazione, produzione, trasporto, stoccaggio); generazione di energia da fonti fossili; attività industriali in impianti fissi soggetti all’ETS; veicoli stradali M1 e N1 alimentabili a combustibili fossili; costruzione ed espansione di strade prive di misure di accompagnamento; materiale rotabile non a zero emissioni; navi e pescherecci con propulsione a combustibili fossili convenzionali; aeromobili non best-in-class rispetto agli standard ICAO; nuovi aeroporti; discariche; impianti di trattamento meccanico-biologico; inceneritori; estrazione mineraria in acque profonde e geoingegneria marina; nuove barriere artificiali su tratti fluviali a scorrimento libero; impianti di desalinizzazione; investimenti irrigui; sostanze estremamente preoccupanti ai sensi dell’art. 59 del Regolamento REACH.

[8]Reg. UE 2024/1735 (Net-Zero Industry Act). Tra i carve-out di rilievo per il comparto produttivo figurano gli investimenti di decarbonizzazione e quelli che conseguono una riduzione attesa delle emissioni di gas serra di almeno il 30-40%, anche per fasi, ove assistiti da un piano di decarbonizzazione credibile.

[9]La nozione di “crisi” potrebbe mutuare la definizione dell’art. 2, punto 22, del Regolamento finanziario rifuso, comprensiva di catastrofi naturali, crisi di origine antropica e altre circostanze eccezionali, incluse situazioni di pericolo immediato o imminente suscettibili di degenerare in conflitto armato o di destabilizzare un Paese o il suo vicinato.

[10]Dir. UE 92/43/CEE (Habitat); Dir. UE 2009/147/CE (Uccelli); Dir. UE 2000/60/CE (quadro sulle acque). In tali atti la deroga per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico è tipicamente subordinata a condizioni puntuali, incluse misure compensative.

[11]Si tratta, tra gli altri, dei campi di intervento 323 (gestione europea integrata delle frontiere), 388 (operazioni internazionali di mantenimento della pace), 399 (prevenzione e contrasto della criminalità, del terrorismo e della radicalizzazione), 404 (scale-up e resilienza dell’industria della difesa), 405 (appalti collaborativi di difesa) e 406 (mobilità militare).

[12]Ai sensi dell’art. 13, par. 4, del proposto Regolamento Performance, la giustificazione è resa al momento della presentazione dei piani ovvero, per le misure inserite successivamente, in sede di modifica del piano. Nessuna giustificazione è richiesta per le modifiche dei piani nazionali e regionali di partenariato in situazioni di crisi (art. 34 del proposto Regolamento NRPP) e per il sostegno a valere sulla riserva per sfide e priorità emergenti (art. 33).

[13]Proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il Fondo europeo per la coesione economica, sociale e territoriale, l’agricoltura, lo sviluppo rurale, la pesca e gli affari marittimi, la prosperità e la sicurezza per il periodo 2028-2034 (c.d. Regolamento NRPP).

[14]D. Leg.vo 31 marzo 2023, n. 36, recante il Codice dei contratti pubblici, come integrato dal correttivo di cui al D. Leg.vo 31 dicembre 2024, n. 209. Il riferimento corre, in particolare, ai principi del risultato e della fiducia (artt. 1 e 2), all’art. 57 in materia di clausole sociali e ambientali e alla disciplina dei criteri ambientali minimi.

[15]U. Barelli, La seconda generazione del principio DNSH, in Rivista Giuridica dell’Ambiente – RGA online, n. 76, giugno 2026, che ricostruisce la parallela revisione dei criteri DNSH nell’ambito della Tassonomia, avviata con la consultazione pubblica chiusa il 14 aprile 2026.