La gestione amministrativa degli archivi edilizi, soprattutto per i titoli risalenti, pone frequentemente il tema della ricostruzione dello stato legittimo degli immobili. La perdita materiale del permesso di costruire originario non equivale alla sua inesistenza, né consente all’Amministrazione di presumere l’abusività delle opere o l’assenza dello stato legittimo immobile. TAR Veneto 23/06/2026, n. 1389 affronta con particolare chiarezza questo nodo interpretativo, delineando i confini entro i quali il Comune può esercitare il potere repressivo di cui all’art. 31 del D.P.R. 06/06/2001, n. 380.
La decisione ribadisce un principio di rilievo sistematico: l’irreperibilità del titolo non legittima un’ordinanza di demolizione fondata su presunzioni, quando il privato abbia fornito elementi probatori idonei a ricostruire la preesistenza delle opere contestate.

Il caso riguarda un immobile acquistato nel 2022, sul quale il Comune aveva riscontrato la presenza di vari corpi di fabbrica retrostanti l’edificio principale (locali di servizio, centrale termica, garage, magazzini). Tali manufatti erano stati qualificati come privi di titolo edilizio, con conseguente ingiunzione di demolizione ai sensi dell’art. 31 del D.P.R. 380/2001.
L’Amministrazione, tuttavia, aveva riconosciuto che in data 4 giugno 1924 era stato rilasciato un titolo edilizio per la costruzione dell’immobile. Nonostante ciò, negli archivi comunali non risultavano più reperibili né la copia del permesso né gli elaborati grafici originari.

I proprietari avevano prodotto:

• il certificato di abitabilità del 23 dicembre 1924 e la relativa istanza del 25 novembre 1924, entrambi recanti il riferimento al titolo edilizio rilasciato dalla Commissione edilizia;
• una dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà;
• documentazione fotografica storica, risalente anche agli anni Quaranta, che mostrava la presenza delle parti dell’immobile oggi contestate.

Stato legittimo immobile e onere della prova: il ruolo dell’art. 9-bis del D.P.R. 380/2001

Il TAR evidenzia che, pur avendo accertato l’esistenza del titolo del 1924, il Comune aveva emesso l’ordinanza di demolizione senza poter verificare la conformità delle opere rispetto al permesso originario, non essendo disponibili gli elaborati grafici. In tale situazione, manca il presupposto logico-giuridico indispensabile per irrogare la sanzione demolitoria, che richiede la dimostrazione dell’assenza del titolo o della difformità rispetto ad esso.
La decisione richiama l’art. 9-bis, comma 1-bis, del D.P.R. 380/2001, secondo cui lo stato legittimo può essere ricostruito:

• attraverso il titolo abilitativo originario;
• mediante documentazione catastale, fotografica, estratti cartografici e altri atti probanti;
• anche nei casi in cui esista un principio di prova di un titolo edilizio non più disponibile.

La giurisprudenza del C. Stato ha chiarito che tale norma opera anche quando il titolo edilizio sia pacificamente esistente ma non reperibile. Ne consegue che la documentazione storica prodotta dai ricorrenti era idonea a trasferire sull’Amministrazione l’onere della prova contraria, ossia la dimostrazione che le opere fossero state realizzate in difformità dal titolo del 1924 o successivamente all’entrata in vigore del piano di ricostruzione del 1° marzo 1949.

La decisione del TAR

Il TAR ha ritenuto inidonei gli elementi richiamati dal Comune:

• le planimetrie catastali del 1951, non utilizzabili per accertare difformità rispetto a un titolo del 1924;
• il dato dei “6 vani” riportato nel registro delle abitabilità, privo di valore ricostruttivo dello stato legittimo.

L’Amministrazione non aveva svolto alcuna istruttoria adeguata, né aveva descritto compiutamente le opere ritenute abusive. La demolizione era dunque fondata su dati parziali e non dirimenti, in violazione dell’obbligo di accertamento puntuale richiesto dall’art. 31 del D.P.R. 380/2001.
La sanzione demolitoria presuppone che le opere siano state realizzate:

• in assenza di permesso di costruire, oppure
• in difformità dal titolo.

Quando il titolo originario è esistente ma non reperibile, l’Amministrazione non può colmare la lacuna documentale con presunzioni. È necessario:

• ricostruire lo stato legittimo mediante tutti gli elementi disponibili;
• valorizzare la documentazione prodotta dal privato;
• descrivere con precisione le opere contestate;
• dimostrare la loro estraneità o difformità rispetto al titolo.

In assenza di tali verifiche, l’ordinanza è illegittima.

La sentenza afferma il seguente principio: