1. Fondazioni: natura privata e interesse pubblico 

L’applicazione della disciplina in materia di trasparenza e prevenzione della corruzione alle fondazioni di diritto privato richiede una valutazione preliminare dell’ambito soggettivo. Il riferimento centrale resta l’art. 2-bis del D.Lgs. 33/2013, norma che individua i soggetti tenuti agli obblighi di pubblicazione e, indirettamente, per effetto del rinvio contenuto nell’art. 1, comma 2-bis, della L. 190/2012, anche il perimetro degli enti chiamati ad adottare misure di prevenzione della corruzione. Il dato da cui muovere è che la fondazione resta, di regola, un ente di diritto privato. Ne deriva che la sua riconducibilità al sistema della trasparenza amministrativa non discende automaticamente dalla partecipazione di pubbliche amministrazioni alla sua costituzione, dalla provenienza pubblica di risorse patrimoniali o finanziarie, né dal fatto che essa persegua finalità sociali, culturali o comunque di rilievo collettivo. Questi elementi sono certamente rilevanti, ma devono essere letti e interpretati all’interno delle due categorie previste dall’art. 2-bis, commi 2 e 3. Per le fondazioni, il comma 2, lett. c), dell’art. 2-bis individua il regime più intenso. In tale ipotesi, la disciplina di trasparenza prevista per le pubbliche amministrazioni si applica, “in quanto compatibile”, anche alle associazioni, fondazioni e altri enti di diritto privato, anche privi di personalità giuridica, quando ricorrono contemporaneamente tre requisiti:

• bilancio superiore a 500.000 euro;
• finanziamento maggioritario, per almeno due esercizi finanziari consecutivi nell’ultimo triennio, da parte di pubbliche amministrazioni;
• designazione da parte di pubbliche amministrazioni della totalità dei titolari o componenti dell’organo di amministrazione o di indirizzo.

ANAC conferma espressamente che tali tre requisiti devono ricorrere congiuntamente. La contemporanea presenza di questi presupposti consente di assimilare l’ente privato, ai fini della trasparenza, ai soggetti pubblici o comunque a forte controllo pubblico. Il regime applicabile non è tuttavia identico, in senso meccanico, a quello delle amministrazioni pubbliche: l’art. 2-bis utilizza la clausola “in quanto compatibile”, che impone comunque un adattamento degli obblighi alla natura privatistica dell’ente e alle sue concrete caratteristiche organizzative.

Diversa è la posizione degli enti di diritto privato, tra cui le fondazioni, che non integrano i requisiti del comma 2, lett. c), ma che rientrano nel comma 3 dell’art. 2-bis. Si tratta di associazioni, fondazioni e altri enti di diritto privato che hanno un bilancio superiore a 500.000 euro ed esercitano funzioni amministrative, attività di produzione di beni e servizi a favore di amministrazioni pubbliche oppure attività di gestione di servizi pubblici. In questo caso, la disciplina della trasparenza si applica “limitatamente ai dati e ai documenti inerenti all’attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione europea”.

La differenza tra le due discipline è sostanziale e produce ricadute operative molto rilevanti. Nel comma 2 la trasparenza riguarda, sia pure nei limiti della compatibilità, l’organizzazione e l’attività dell’ente. Nel comma 3, invece, la trasparenza non si estende all’intera struttura dell’ente privato, ma riguarda soltanto la porzione di attività che assume rilievo pubblicistico. ANAC chiarisce infatti che le fondazioni e gli altri enti di diritto privato privi dei requisiti del comma 2 non sono, per ciò solo, esclusi da ogni obbligo: possono essere assoggettati agli oneri di trasparenza previsti dal comma 3 quando svolgano attività di pubblico interesse, indipendentemente dall’ingerenza pubblica nella struttura organizzativa o nel patrimonio.

2. Fondazioni: la determinazione ANAC n. 1134/2017

La determinazione ANAC n. 1134 dell’8 novembre 2017 resta il riferimento operativo principale per società ed enti di diritto privato controllati o partecipati da pubbliche amministrazioni, nonché per enti pubblici economici. Le linee guida sono dedicate all’attuazione della normativa in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza da parte di tali soggetti e sono tuttora richiamate da ANAC nelle FAQ e nei propri orientamenti sull’ambito soggettivo. La determinazione 1134/2017 ha un merito ancora attuale: separa con chiarezza il piano soggettivo dal piano oggettivo. In via preliminare occorre chiedersi se l’ente rientri tra i soggetti del comma 2 o del comma 3 dell’art. 2-bis. Solo successivamente a tale qualificazione è possibile definire quali obblighi concretamente gravino sull’ente, distinguendo tra obblighi riferiti all’organizzazione, obblighi riferiti all’attività, obblighi di pubblicazione, accesso civico generalizzato e misure di prevenzione della corruzione. Per le fondazioni di diritto privato, questa impostazione evita due errori ricorrenti. Il primo è considerare sufficiente la presenza pubblica nella governance o nel finanziamento per applicare automaticamente tutto il regime previsto per le pubbliche amministrazioni. Il secondo è ritenere che la natura privatistica dell’ente escluda, di per sé, qualsiasi obbligo di trasparenza. La soluzione corretta è intermedia e richiede una qualificazione puntuale. La determinazione, inoltre, ha il pregio di catalogare e chiarire gli obblighi di trasparenza compatibili, fornendo indicazioni operative diversificate in relazione alla natura del soggetto e al diverso grado di collegamento con l’amministrazione pubblica. Per questa ragione, l’Allegato 1 alla determinazione n. 1134/2017 continua a rappresentare uno strumento essenziale per costruire, in concreto, la sezione “Amministrazione trasparente” o “Fondazione trasparente” degli enti privati rientranti nel perimetro dell’art. 2-bis.

3. Fondazioni: applicazione del comma 2 e del comma 3

La distinzione tra comma 2 e comma 3 dell’art. 2-bis produce effetti diversi sia sul versante della trasparenza sia su quello della prevenzione della corruzione.

Per gli enti di diritto privato riconducibili all’art. 2-bis, comma 2, lett. c), il regime è più ampio. Essi sono tenuti ad applicare, in quanto compatibili, i medesimi obblighi di trasparenza previsti per le pubbliche amministrazioni, con riferimento sia all’organizzazione sia all’attività di pubblico interesse svolta. ANAC, nelle proprie FAQ, precisa che associazioni, fondazioni e altri enti di diritto privato sono assoggettati a tale regime quando ricorrono contemporaneamente i tre requisiti del bilancio superiore a 500.000 euro, del finanziamento pubblico maggioritario per almeno due esercizi consecutivi nell’ultimo triennio e della designazione pubblica totalitaria dell’organo di amministrazione o indirizzo. Sul piano anticorruzione, gli stessi enti rientranti nel comma 2 sono chiamati ad adottare misure di prevenzione della corruzione ai sensi della L. 190/2012, come chiarito dalla determinazione 1134/2017, che richiama anche il possibile raccordo con i modelli organizzativi adottati ai sensi del D.Lgs. 231/2001. ANAC chiarisce che gli enti pubblici economici, le società a controllo pubblico, le associazioni, le fondazioni e gli altri enti di diritto privato aventi le caratteristiche dell’art. 2-bis, comma 2, lett. c), si dotano di misure di prevenzione della corruzione tarate sulla propria esposizione al rischio corruttivo, adottando un piano di prevenzione oppure misure integrative rispetto al modello organizzativo eventualmente adottato ai sensi del D.Lgs. 231/2001.

Per gli enti riconducibili all’art. 2-bis, comma 3, il regime è invece più circoscritto. La trasparenza non investe l’intera organizzazione, ma solo i dati e i documenti relativi all’attività di pubblico interesse. È questa la categoria nella quale rientrano le fondazioni che, pur non essendo controllate pubblicamente nei termini rigorosi del comma 2, gestiscono servizi pubblici, esercitano funzioni amministrative o producono beni e servizi a favore di amministrazioni pubbliche, sempre che superino la soglia di bilancio prevista. Quanto alla prevenzione della corruzione, la conseguenza è altrettanto importante: gli enti del comma 3 non sono, in via diretta, assoggettati all’obbligo di adottare il PTPCT o misure anticorruzione integrative secondo il regime proprio degli enti del comma 2. Ciò non esclude, tuttavia, l’opportunità — espressamente valorizzata da ANAC — di adottare presidi organizzativi, protocolli, misure di controllo e strumenti di accountability, soprattutto quando l’ente gestisca risorse pubbliche, beni pubblici, servizi rivolti alla collettività o attività esposte a rischi di cattiva amministrazione.

La differenza tra i due sistemi previsti dall’art. 2-bis del decreto trasparenza può essere sintetizzata così: per il comma 2, la trasparenza e la prevenzione della corruzione seguono un modello tendenzialmente pieno, sia pure adattato alla natura privatistica dell’ente; per il comma 3, la trasparenza è funzionale e selettiva, perché riguarda soltanto l’attività di pubblico interesse, mentre la prevenzione della corruzione assume prevalentemente la forma di buona prassi organizzativa, non di obbligo diretto ex L. 190/2012.

4. Le fondazioni nel parere di ANAC del 12 giugno 2026

Il parere ANAC del 12 giugno 2026, reso nel fascicolo n. 2747/2026, riguarda una fondazione di diritto privato che chiedeva chiarimenti sul regime di trasparenza applicabile ai sensi del D.Lgs. 33/2013. L’Autorità imposta il ragionamento proprio a partire dall’art. 2-bis del D.Lgs. 33/2013, richiamando dapprima il comma 2, lett. c), e poi il comma 3.

Il primo passaggio del parere riguarda l’esclusione della fondazione dal perimetro del comma 2, lett. c). ANAC, a tal riguardo, valorizza un dato statutario preciso: il Consiglio di amministrazione della fondazione non è integralmente designato da pubbliche amministrazioni, poiché uno dei componenti è espressione della Conferenza dei direttori, organo composto dal direttore della fondazione e dai direttori degli enti residenti, tutti enti di diritto privato. Manca, quindi, uno dei tre requisiti cumulativi richiesti dal comma 2, lett. c): la designazione da parte pubblica della totalità dei componenti dell’organo di amministrazione o di indirizzo. È un passaggio particolarmente utile, perché conferma un’impostazione rigorosa. Non basta che la maggioranza dei componenti sia di nomina pubblica. Non basta neppure che gli enti fondatori siano pubblici o che l’ente utilizzi beni pubblici. Per applicare il comma 2, lett. c), occorre che la totalità dei titolari o componenti dell’organo di amministrazione o indirizzo sia designata da pubbliche amministrazioni. La mancanza anche di uno solo dei tre requisiti impedisce l’applicazione del regime “pieno”.

Superato il comma 2, ANAC verifica poi se la fondazione possa essere ricondotta al comma 3. In questo passaggio l’Autorità considera due elementi: il superamento della soglia di bilancio di 500.000 euro e la natura delle attività svolte. Quanto al primo requisito, il dato risulta confermato dal bilancio. Quanto al secondo, ANAC valorizza lo scopo statutario della fondazione, consistente nella promozione di manifestazioni artistiche e culturali per il pubblico, nella gestione di immobili di proprietà pubblica destinati ad attività culturali e nel perseguimento di finalità culturali e sociali. A tale ultimo riguardo, ANAC richiama la giurisprudenza del Consiglio di Stato, sez. V, 12 febbraio 2018, n. 858, secondo cui la promozione socio-culturale di spettacoli teatrali, musicali e operistici costituisce attività rivolta indistintamente al pubblico e corrispondente a un interesse generale. La stessa sentenza è nota anche per l’inquadramento di una fondazione teatrale come organismo di diritto pubblico, al ricorrere dei requisiti di personalità giuridica, influenza dominante pubblica e finalità di interesse generale.

La conclusione del parere è lineare: la fondazione non rientra tra i soggetti di cui all’art. 2-bis, comma 2, lett. c), ma è riconducibile ai soggetti di cui all’art. 2-bis, comma 3. Di conseguenza, la trasparenza cui è tenuta non riguarda l’intera organizzazione, ma soltanto le attività di pubblico interesse svolte, secondo il criterio funzionale già delineato dalla determinazione ANAC n. 1134/2017. Significativo è anche l’orientamento finale espresso da ANAC: l’Autorità auspica che la fondazione, pur non essendo compresa tra i soggetti cui la disciplina in materia di prevenzione della corruzione si applica direttamente, continui ad adottare misure di organizzazione e gestione idonee a prevenire fenomeni corruttivi, nel rispetto dei principi della normativa di settore.

5. Fondazioni: qualificazione e normativa applicabile

Il parere è condivisibile e conferma una linea interpretativa prudente, ma non formalistica. ANAC non si ferma alla natura privata della fondazione, né alla sua origine pubblica. Procede invece per passaggi successivi: verifica prima l’eventuale sussistenza del controllo pubblico qualificato richiesto dal comma 2; escluso tale presupposto, valuta la presenza di attività di pubblico interesse ai fini del comma 3.

Il primo profilo da evidenziare è la centralità del requisito della designazione totalitaria dell’organo di amministrazione o indirizzo. In molte fondazioni, soprattutto culturali, sanitarie, universitarie, sociali o partecipate da enti territoriali, la governance è mista: componenti nominati da enti pubblici, componenti espressi da soggetti privati, enti fondatori, soggetti sostenitori o portatori di interessi culturali e professionali. In questi casi, la presenza di una componente non pubblica nell’organo amministrativo può essere decisiva per escludere il comma 2, anche quando il finanziamento pubblico sia rilevante.

Il secondo profilo riguarda l’attività di pubblico interesse. ANAC adotta una nozione sostanziale, coerente con la determinazione 1134/2017: l’attività culturale, quando rivolta al pubblico, svolta attraverso beni pubblici e orientata alla crescita sociale e culturale del territorio, può integrare un’attività di pubblico interesse. Non è necessario che la fondazione eserciti poteri autoritativi. È sufficiente che gestisca servizi o attività funzionalmente collegati a finalità pubbliche, a vantaggio della collettività o di amministrazioni pubbliche.

Il terzo profilo riguarda l’effetto pratico della qualificazione. La fondazione del parere non viene “assorbita” nel modello pubblicistico pieno, ma non è neppure libera da ogni obbligo. Deve assicurare la trasparenza sui dati e sui documenti relativi all’attività di pubblico interesse. Ciò significa che la sezione “Amministrazione trasparente” non deve necessariamente replicare integralmente quella di una pubblica amministrazione, ma deve essere costruita selezionando gli obblighi compatibili e pertinenti rispetto alle attività pubblicistiche effettivamente svolte.

Il quarto profilo, particolarmente utile sul piano consulenziale, riguarda la prevenzione della corruzione. ANAC non impone alla fondazione del comma 3 l’adozione del PTPCT, ma considera apprezzabile e auspicabile il mantenimento di misure organizzative di prevenzione. Questa indicazione consente di proporre alle fondazioni un modello ragionevole: non un’applicazione integrale e burocratica della L. 190/2012, ma un sistema proporzionato di presidi interni, coerente con la natura privata dell’ente e con le aree di rischio connesse alla gestione di attività di pubblico interesse.

6. Fondazioni: regola generale di adeguamento

La regola generale può essere così formulata. Le fondazioni di diritto privato non sono automaticamente soggette alla disciplina in materia di trasparenza e prevenzione della corruzione per il solo fatto di essere costituite, partecipate, finanziate o sostenute da pubbliche amministrazioni. Occorre verificare se ricadano nell’art. 2-bis, comma 2, lett. c), oppure nell’art. 2-bis, comma 3, del D.Lgs. 33/2013.

Se ricorrono cumulativamente bilancio superiore a 500.000 euro, finanziamento pubblico maggioritario per almeno due esercizi consecutivi nell’ultimo triennio e designazione pubblica della totalità dei componenti dell’organo di amministrazione o indirizzo, la fondazione rientra nel comma 2, lett. c). In questo caso applica, in quanto compatibili, gli obblighi di trasparenza previsti per le pubbliche amministrazioni, con riferimento all’organizzazione e all’attività, ed è tenuta ad adottare misure di prevenzione della corruzione ai sensi della L. 190/2012, anche come integrazione del modello 231 ove esistente.

Se invece non ricorrono tutti i requisiti del comma 2, ma la fondazione ha un bilancio superiore a 500.000 euro e svolge funzioni amministrative, produce beni o servizi a favore di pubbliche amministrazioni o gestisce servizi pubblici o attività di pubblico interesse disciplinate dal diritto nazionale o dell’Unione europea, essa rientra nel comma 3. In questo caso la trasparenza è limitata ai dati e ai documenti relativi all’attività di pubblico interesse, mentre la disciplina anticorruzione non si applica direttamente nella forma piena del PTPCT obbligatorio. Restano tuttavia raccomandabili misure organizzative interne di prevenzione, soprattutto in presenza di risorse pubbliche, beni pubblici, affidamenti, contributi, incarichi, procedure selettive o rapporti contrattuali con pubbliche amministrazioni.

Se, infine, la fondazione non integra né i presupposti del comma 2 né quelli del comma 3, essa resta fuori dall’ambito soggettivo degli obblighi di trasparenza del D.Lgs. 33/2013 e della disciplina anticorruzione della L. 190/2012, salvo specifici obblighi derivanti da altre normative di settore, da rapporti convenzionali, da finanziamenti pubblici, da contratti o da discipline speciali.

7. Fondazioni: istruzioni operative di adeguamento

In termini operativi, l’adeguamento di una fondazione dovrebbe partire da una check-list di qualificazione soggettiva.

1. Il primo passaggio è l’analisi dello statuto. Occorre verificare natura giuridica dell’ente, finalità istituzionali, composizione degli organi, modalità di nomina del consiglio di amministrazione o dell’organo di indirizzo, ruolo di enti fondatori, sostenitori, partecipanti, comitati, conferenze o altri organi interni. Particolare attenzione va posta alla designazione dei componenti degli organi: per il comma 2 non è sufficiente una nomina pubblica maggioritaria, essendo richiesta la designazione pubblica totalitaria.
2. Il secondo passaggio è la verifica economico-finanziaria. Va accertato il superamento della soglia di 500.000 euro, considerando il bilancio secondo i criteri indicati da ANAC. Nelle FAQ sulla trasparenza, l’Autorità precisa che il requisito del bilancio superiore a 500.000 euro deve essere valutato prendendo in esame il maggior valore tra il totale attivo dello stato patrimoniale e il totale del valore della produzione; l’origine pubblica o privata del patrimonio non rileva ai fini di tale requisito.
3. Il terzo passaggio riguarda le fonti di finanziamento. Per il comma 2 occorre verificare se l’attività sia finanziata in modo maggioritario da pubbliche amministrazioni per almeno due esercizi finanziari consecutivi nell’ultimo triennio. È opportuno documentare la verifica con dati contabili chiari, distinguendo contributi pubblici, corrispettivi contrattuali, convenzioni, quote associative, liberalità, ricavi commerciali e altre entrate.
4. Il quarto passaggio riguarda la qualificazione delle attività. Bisogna distinguere le attività meramente private o commerciali dalle attività di pubblico interesse. Rientrano in questa valutazione, ad esempio, la gestione di beni pubblici, la gestione di servizi culturali, sociali, sanitari o formativi rivolti alla collettività, le attività svolte per conto di amministrazioni pubbliche, la produzione di beni o servizi a favore di enti pubblici, l’esercizio di funzioni disciplinate da norme nazionali o dell’Unione europea.
5. Il quinto passaggio consiste nella scelta del modello di trasparenza. Se la fondazione rientra nel comma 2, occorre strutturare una sezione “Amministrazione trasparente” o “Fondazione trasparente” ampia, modellata sugli obblighi del D.Lgs. 33/2013 e adattata alla compatibilità con la natura privatistica dell’ente. Se rientra nel comma 3, la sezione deve essere più selettiva: non un duplicato della trasparenza di una pubblica amministrazione, ma un presidio ordinato dei soli dati e documenti riferibili all’attività di pubblico interesse. Il riferimento operativo resta l’Allegato 1 alla determinazione ANAC n. 1134/2017.
6. Il sesto passaggio riguarda la prevenzione della corruzione. Per le fondazioni del comma 2 è opportuno adottare un PTPCT o misure integrative del modello 231, nominare un responsabile, mappare i processi a rischio, prevedere flussi informativi, misure di trasparenza, disciplina degli incarichi, gestione dei conflitti di interesse e sistemi di monitoraggio. Per le fondazioni del comma 3, pur in assenza di un obbligo diretto pieno, è consigliabile adottare un modello leggero di prevenzione, proporzionato all’attività svolta: codice etico, procedure per affidamenti e incarichi, regole sui conflitti di interesse, tracciabilità delle decisioni, pubblicazione dei dati rilevanti, canali di segnalazione, controlli interni e raccordo con l’eventuale modello 231.
7. Il settimo passaggio è la formalizzazione della qualificazione. È opportuno che l’organo amministrativo approvi una breve relazione o delibera di inquadramento, nella quale siano esplicitati: il riferimento all’art. 2-bis del D.Lgs. 33/2013; l’esito della verifica sui requisiti del comma 2; l’eventuale riconducibilità al comma 3; il perimetro delle attività di pubblico interesse; gli obblighi di pubblicazione ritenuti applicabili; le misure organizzative adottate o da adottare. Questo documento costituisce una base utile sia per la gestione interna sia in caso di interlocuzione con ANAC o con amministrazioni vigilanti/finanziatrici.

In conclusione, il parere ANAC del 12 giugno 2026 conferma che, per le fondazioni private, l’adeguamento alla trasparenza e all’anticorruzione non può essere né automatico né meramente dichiarativo. È necessaria, e al tempo stesso funzionale, una qualificazione giuridica puntuale, fondata su statuto, governance, bilancio, fonti di finanziamento e attività effettivamente svolte. La soluzione più corretta appare quella ispirata a criteri di proporzionalità:

• piena applicazione degli obblighi quando ricorrono i requisiti del comma 2;
• applicazione selettiva e funzionale quando opera il comma 3;
• adozione comunque raccomandata di presidi organizzativi anticorruzione quando l’ente, pur privato, gestisce attività di pubblico interesse.