Contesto di riferimento

La disciplina degli affidamenti di servizi legali da parte delle pubbliche amministrazioni — espressione qui utilizzata in senso ampio, comprensiva degli enti pubblici tenuti all’applicazione del Codice dei contratti pubblici — continua a rappresentare uno dei punti più delicati del rapporto tra incarico fiduciario, contratti pubblici, obblighi di tracciabilità e trasparenza.
La questione è tornata al centro del dibattito a seguito del contenzioso promosso dal Consiglio Nazionale Forense contro alcune determinazioni dell’ANAC, tra cui la delibera n. 907 del 2018, il comunicato del 25 ottobre 2019 e, soprattutto, la delibera n. 584 del 19 dicembre 2023. Con tali atti l’Autorità ha affermato che anche i servizi legali esclusi dall’applicazione ordinaria del Codice dei contratti pubblici restano soggetti, nei termini indicati dalla stessa ANAC, all’acquisizione del CIG e al pagamento del contributo in favore dell’Autorità.
Il TAR Lazio, con sentenza n. 9492 del 2024, aveva dichiarato improcedibile il ricorso proposto dal Consiglio Nazionale Forense contro gli atti ANAC in materia di affidamento dei servizi legali, e in particolare contro la delibera n. 907 del 2018, nella parte relativa alla procedura comparativa preventiva, tenuto conto del mutato quadro normativo introdotto dal d.lgs. 36/2023. Il TAR aveva invece respinto le censure concernenti l’obbligo di comunicazione del CIG e di versamento del contributo ANAC, ritenendo tali adempimenti ancora coerenti con la nuova disciplina dei contratti esclusi.
Il Consiglio di Stato, con sentenza sez. V, 2 aprile 2025, n. 2776, ha confermato tale impostazione, ritenendo che i servizi legali, pur esclusi dalle ordinarie procedure di evidenza pubblica, non siano contratti “estranei” al Codice, bensì contratti pubblici esclusi, sottoposti a un regime speciale.
Lo stato dell’arte, tuttavia, non può oggi essere ricostruito fermandosi alla pronuncia del 2025.
Con ordinanza sez. V, 4 maggio 2026, n. 3462, il Consiglio di Stato ha infatti rimesso alla Corte di giustizia dell’Unione europea la questione della compatibilità con il diritto UE della normativa italiana che impone, anche per i servizi legali esclusi, il rispetto dei principi di concorrenzialità, imparzialità, non discriminazione, pubblicità, trasparenza e proporzionalità, nonché gli obblighi di CIG e contributo ANAC.
Il quadro applicativo interno resta quindi operativo, ma non può più essere considerato definitivamente stabilizzato. È questo il punto di equilibrio da cui occorre muovere: gli obblighi restano applicabili, ma la loro tenuta sistematica è oggi sottoposta al vaglio europeo.

La fattispecie giuridica

La questione riguarda la corretta qualificazione degli incarichi di patrocinio legale e, più in generale, dei servizi legali affidati dalle pubbliche amministrazioni e dagli enti pubblici ad avvocati del libero foro.
Tradizionalmente, tali incarichi sono stati letti alla luce della loro componente fiduciaria. Il rapporto tra amministrazione e difensore è infatti caratterizzato dall’intuitus personae, dalla necessità di assicurare piena fiducia professionale e dalla peculiarità dell’attività difensiva, non sempre comparabile con le ordinarie prestazioni di servizi rese al mercato.
Proprio su questo profilo si è fondata la posizione critica della categoria forense, secondo cui gli incarichi di patrocinio legale non dovrebbero essere assimilati agli appalti pubblici in senso proprio. Da tale impostazione discenderebbe l’estraneità di questi rapporti sia agli obblighi di comparazione concorrenziale sia agli adempimenti tipici del sistema dei contratti pubblici, tra cui il CIG e il contributo ANAC.
Il Codice dei contratti pubblici del 2023 ha però confermato una diversa impostazione.
L’art. 56, comma 1, lett. h), d.lgs. 36/2023 include i servizi legali tra i contratti esclusi dall’applicazione delle disposizioni ordinarie del Codice.
L’art. 13, comma 5, stabilisce inoltre che l’affidamento dei contratti esclusi che offrono opportunità di guadagno economico, anche indiretto, avviene tenendo conto dei principi di cui agli artt. 1, 2 e 3 del Codice.
L’art. 3 richiama, a sua volta, i principi di concorrenza, imparzialità, non discriminazione, pubblicità, trasparenza e proporzionalità.
La questione centrale diventa allora questa: l’esclusione dei servizi legali dal Codice comporta soltanto l’esonero dalle procedure di evidenza pubblica, oppure impedisce anche l’imposizione di obblighi nazionali ulteriori di trasparenza, tracciabilità, vigilanza e contribuzione?

La sentenza n. 2776/2025 del Consiglio di Stato

Con la sentenza n. 2776/2025, la Quinta Sezione del Consiglio di Stato ha adottato una lettura chiaramente pubblicistica della fattispecie.
Il Collegio ha escluso che nell’ordinamento italiano esista una categoria autonoma di contratti “estranei” al Codice dei contratti pubblici. La categoria rilevante è, piuttosto, quella dei contratti esclusi. I servizi legali rientrano in tale categoria: non sono soggetti alle ordinarie regole di gara, ma restano comunque riconducibili al perimetro dei contratti pubblici.
Questa distinzione è decisiva.
Secondo il Consiglio di Stato, l’esclusione incide sulle modalità di scelta del contraente, non sulla natura del contratto successivamente stipulato. Anche quando l’amministrazione affida direttamente un incarico legale, il rapporto contrattuale resta collegato all’esercizio di una funzione pubblica e all’impiego di risorse pubbliche.
Da tale qualificazione discendono due conseguenze.

• La prima riguarda il CIG. La tracciabilità dei flussi finanziari, introdotta dalla legge n. 136/2010 nell’ambito della disciplina antimafia, non dipende dallo svolgimento di una gara. Essa mira a controllare i movimenti di denaro pubblico relativi a lavori, servizi e forniture, e risulta tanto più rilevante quando l’affidamento non sia preceduto da un confronto competitivo pieno.
• La seconda riguarda il contributo ANAC. L’art. 222, comma 3, d.lgs. 36/2023 attribuisce all’Autorità poteri di vigilanza anche sui contratti esclusi dall’ambito di applicazione del Codice. Se il contratto è sottoposto alla vigilanza dell’ANAC, trova applicazione anche il sistema di autofinanziamento dell’Autorità previsto dall’art. 1, commi 65 e 67, legge n. 266/2005.

Nella prospettiva della sentenza n. 2776/2025, la catena normativa è quindi coerente: i servizi legali sono contratti pubblici esclusi e non rapporti sottratti in radice al sistema dei contratti pubblici; i contratti esclusi sono sottoposti ai principi generali e alla vigilanza ANAC; la vigilanza giustifica l’obbligo contributivo; la tracciabilità giustifica l’acquisizione del CIG.

L’aggiornamento del 2026: il rinvio alla Corte di giustizia UE

Il quadro interpretativo è stato tuttavia riaperto dall’ordinanza Cons. Stato, sez. V, 4 maggio 2026, n. 3462.
Il rinvio pregiudiziale nasce da un ulteriore contenzioso relativo alla delibera ANAC n. 584/2023, promosso dall’Unione nazionale avvocati amministrativi. In quel giudizio, il TAR Lazio aveva rigettato il ricorso conformandosi, in sostanza, all’indirizzo già espresso dalla sentenza n. 2776/2025. In appello, però, il Consiglio di Stato ha ritenuto necessario investire la Corte di giustizia dell’Unione europea.
La prima questione sottoposta alla Corte riguarda la compatibilità con gli artt. 49 e 56 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), con il principio di proporzionalità e con l’art. 10 della direttiva 2014/24/UE della disciplina italiana che impone anche per i servizi legali esclusi il rispetto dei principi di concorrenzialità, imparzialità, non discriminazione, pubblicità, trasparenza e proporzionalità. Gli artt. 49 e 56 TFUE tutelano, rispettivamente, la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi nel mercato interno; il principio di proporzionalità impone invece che eventuali misure nazionali incidenti su tali libertà siano idonee, necessarie e non eccessive rispetto allo scopo perseguito.
Il nodo del rinvio è dunque stabilire se l’ordinamento italiano, pur muovendosi in un ambito che la direttiva europea sottrae alla disciplina ordinaria degli appalti, possa comunque imporre obblighi di concorrenzialità ridotta, trasparenza, tracciabilità, CIG e contributo ANAC, oppure se tali obblighi comprimano in modo non proporzionato la specificità fiduciaria dell’incarico difensivo.
La seconda questione riguarda più direttamente gli adempimenti oggetto del dibattito: la comunicazione del CIG ai fini della tracciabilità finanziaria e il pagamento del contributo ANAC, funzionale alla vigilanza dell’Autorità sul rispetto dei principi applicabili agli affidamenti.
Il punto problematico non è soltanto operativo, ma sistematico. Occorre chiarire se l’esclusione dei servizi legali dalla direttiva appalti consenta agli Stati membri di introdurre forme nazionali di concorrenzialità ridotta e obblighi amministrativi ulteriori, oppure se tali obblighi finiscano per comprimere in modo non proporzionato la specificità fiduciaria dell’incarico difensivo.
In altri termini, la Corte di giustizia sarà chiamata a stabilire se l’ordinamento italiano abbia legittimamente esercitato un margine nazionale di regolazione, oppure se abbia introdotto un livello di disciplina eccessivo rispetto alla ratio dell’esclusione prevista dal diritto europeo.

Lo stato dell’arte applicativo

In attesa della pronuncia della Corte di giustizia, la disciplina interna resta applicabile.
Le pubbliche amministrazioni e gli enti pubblici tenuti alla disciplina dei contratti pubblici devono quindi continuare a considerare i servizi legali esclusi come affidamenti sottratti alle procedure ordinarie di evidenza pubblica, ma non sottratti a ogni presidio di trasparenza, tracciabilità e controllo.
L’acquisizione del CIG resta, allo stato, l’adempimento richiesto ai fini della tracciabilità dei flussi finanziari. Esso consente di collegare i pagamenti all’affidamento e di assicurare il monitoraggio delle risorse pubbliche impiegate per il compenso professionale.
Resta altresì fermo, secondo l’impostazione ANAC, l’obbligo di contribuzione nei casi indicati dalla disciplina vigente. Per il 2026, gli importi e le modalità di versamento sono disciplinati dalla delibera annuale dell’Autorità, ferma la necessità di verificare lo scaglione di valore dell’affidamento e le eventuali ipotesi di esenzione.
Sul piano della scelta del professionista, le amministrazioni devono evitare sia l’automatica assimilazione dell’incarico legale a una gara pubblica ordinaria, sia l’opposta tesi della piena libertà fiduciaria priva di motivazione. La soluzione più prudente resta quella di una procedimentalizzazione leggera, proporzionata al valore, alla natura e all’urgenza dell’incarico.
Possono quindi essere utilizzati avvisi pubblici, elenchi di professionisti, interpelli, criteri di rotazione e valutazioni fondate su competenza, specializzazione, esperienza maturata, consequenzialità con incarichi precedenti, urgenza o particolare complessità della controversia. L’affidamento diretto resta possibile, ma deve essere motivato in modo coerente con la specificità del caso concreto.
In questa prospettiva, la fiduciarietà non scompare, ma deve essere resa amministrativamente leggibile: la scelta del legale può restare ancorata alla particolare affidabilità professionale richiesta dal caso concreto, purché sia motivata, tracciabile e verificabile.

La trasparenza e la pubblicazione degli incarichi legali in Amministrazione trasparente

Un profilo operativo particolarmente rilevante riguarda la corretta collocazione degli incarichi legali nella sezione “Amministrazione trasparente”. La questione non è meramente formale, perché la scelta della sottosezione dipende dalla qualificazione giuridica dell’affidamento: contratto escluso, appalto di servizi legali oppure incarico di consulenza/collaborazione.
Le indicazioni più recenti dell’ANAC consentono di distinguere tre ipotesi.

1. La prima ipotesi riguarda gli incarichi affidati ad avvocati del libero foro per la rappresentanza legale dell’ente in arbitrati, conciliazioni o procedimenti giudiziari dinanzi a organi giurisdizionali, autorità pubbliche o istituzioni internazionali. La stessa soluzione vale per la consulenza legale preparatoria a tali procedimenti, oppure per la consulenza resa quando vi sia un indizio concreto e una probabilità elevata che la questione divenga oggetto di un procedimento giudiziario, arbitrale o conciliativo. In questi casi, se la prestazione è resa da un avvocato, l’attività rientra tra i servizi legali esclusi di cui all’art. 56, comma 1, lett. h), d.lgs. 36/2023. Per tali incarichi, la pubblicazione non va ordinariamente effettuata nella sottosezione “Consulenti e collaboratori”, bensì nella sottosezione “Bandi di gara e contratti”. Poiché per questi contratti è prevista l’acquisizione del CIG e l’inserimento dei relativi dati nella BDNCP, la trasparenza è assicurata mediante la pubblicazione, nella sezione “Amministrazione trasparente”, sottosezione “Bandi di gara e contratti”, del collegamento ipertestuale che rinvia ai dati relativi allo specifico contratto presenti nella BDNCP.
2. La seconda ipotesi riguarda le disamine extragiudiziali, i pareri legali e le consulenze giuridiche non collegate a un giudizio pendente o ragionevolmente prevedibile. In questo caso occorre distinguere. Se la consulenza è preparatoria a un contenzioso, o vi è un indizio concreto e una probabilità elevata che la questione divenga oggetto di giudizio, essa può essere ricondotta ai servizi legali esclusi ex art. 56 e segue quindi il regime della sottosezione “Bandi di gara e contratti”. Se invece si tratta di un parere autonomo, di una disamina extragiudiziale generale o di un parere “pro veritate” non collegato a un procedimento contenzioso attuale o probabile, l’affidamento assume natura residuale di incarico di consulenza legale.Per questi incarichi residuali, conferiti ad esperti di comprovata esperienza ai sensi dell’art. 7, comma 6, d.lgs. 165/2001, la pubblicazione deve avvenire in “Amministrazione trasparente”, sottosezione di primo livello “Consulenti e collaboratori”, ai sensi dell’art. 15, commi 1 e 2, d.lgs. 33/2013. In tale sezione devono essere pubblicati, tra l’altro, gli estremi dell’atto di conferimento, il curriculum vitae, i dati relativi allo svolgimento di incarichi o cariche e attività professionali, i compensi comunque denominati e l’attestazione dell’avvenuta verifica dell’insussistenza di situazioni, anche potenziali, di conflitto di interessi. In alternativa, ove ricorrano i presupposti, la trasparenza può essere assolta mediante comunicazione alla banca dati PerlaPA, inserendo in “Consulenti e collaboratori” il collegamento ipertestuale alla banca dati.
3. La terza ipotesi riguarda l’affidamento all’esterno dell’intero servizio di consulenza o gestione dei servizi legali dell’amministrazione, eventualmente comprensivo anche della difesa giudiziale. In questo caso non si è più di fronte al singolo incarico fiduciario o al singolo parere, ma a un appalto di servizi legali strutturato, riconducibile ai servizi di cui all’Allegato XIV della direttiva 2014/24/UE e disciplinato, nel Codice, dall’art. 127 d.lgs. 36/2023.Per tale affidamento, la pubblicazione segue il regime dei contratti pubblici: comunicazione dei dati alla BDNCP e pubblicazione in “Amministrazione trasparente”, sottosezione “Bandi di gara e contratti”, del collegamento ai dati della specifica procedura, nonché degli eventuali atti, dati e informazioni che restano da pubblicare direttamente sul sito istituzionale secondo la delibera ANAC n. 264/2023, come modificata dalla delibera n. 601/2023.

Ne deriva una regola pratica: il patrocinio e la consulenza precontenziosa dell’avvocato si pubblicano nell’area dei contratti pubblici; il parere legale autonomo e residuale si pubblica nell’area dei consulenti e collaboratori; l’affidamento complessivo del servizio legale si pubblica, ancora, nell’area dei contratti pubblici, ma come appalto di servizi.
Questa distinzione è importante anche per evitare duplicazioni o collocazioni improprie. Non ogni incarico conferito a un avvocato deve essere automaticamente pubblicato in “Consulenti e collaboratori”; allo stesso tempo, non ogni attività legale può essere attratta nel regime dei contratti esclusi. La qualificazione dipende dall’oggetto effettivo della prestazione, dal collegamento con il contenzioso e dalla struttura dell’affidamento.
La trasparenza, dunque, non è un adempimento successivo e meramente esecutivo, ma una conseguenza della qualificazione dell’incarico. Prima di pubblicare, l’amministrazione deve chiedersi quale sia la natura della prestazione: difesa o consulenza precontenziosa; parere autonomo; servizio legale organizzato e continuativo. Solo da questa qualificazione discende la corretta collocazione in “Amministrazione trasparente”.

Conseguenze operative per amministrazioni ed enti pubblici

Le amministrazioni e gli enti pubblici che intendono affidare incarichi legali devono, allo stato, adottare alcune cautele operative:

• in primo luogo, occorre qualificare correttamente la prestazione. Gli incarichi legali occasionali, legati alla rappresentanza in giudizio o alla consulenza preparatoria a un giudizio, rientrano nell’area dei servizi legali esclusi. Diverso è il caso di servizi legali continuativi, organizzati o strutturati, che possono avvicinarsi a veri e propri appalti di servizi, con conseguente applicazione di un regime diverso. La qualificazione deve essere compiuta già nell’atto di affidamento, perché incide su quattro profili: regime procedimentale, obbligo di CIG, eventuale contributo ANAC e sottosezione di “Amministrazione trasparente” in cui effettuare la pubblicazione;
• in secondo luogo, l’amministrazione deve motivare la scelta del professionista. La motivazione non deve necessariamente replicare quella di una procedura comparativa ordinaria, ma deve rendere verificabili le ragioni della scelta: competenza specialistica, esperienza nel settore, conoscenza della vicenda, continuità difensiva, urgenza, complessità della controversia o esigenza di tutela qualificata dell’interesse pubblico;
• in terzo luogo, va acquisito il CIG, secondo le modalità previste dalle regole sulla tracciabilità e dalla disciplina ANAC, tenendo conto della natura dell’affidamento e delle indicazioni operative vigenti;
• in quarto luogo, va verificata la debenza del contributo ANAC in base al valore dell’affidamento e alla delibera annuale applicabile. La verifica deve essere compiuta caso per caso, evitando automatismi non coerenti con le soglie e con le eventuali esenzioni previste;
• in quinto luogo, va curato il corretto assolvimento degli obblighi di trasparenza. Per gli incarichi di patrocinio e per le consulenze legali precontenziose riconducibili all’art. 56, comma 1, lett. h), d.lgs. 36/2023, la pubblicazione avviene in “Bandi di gara e contratti”, mediante collegamento ai dati dello specifico contratto presenti nella BDNCP. Per le consulenze legali residuali, non riconducibili né all’art. 56 né all’art. 127 del Codice, la pubblicazione avviene in “Consulenti e collaboratori”, ai sensi dell’art. 15 d.lgs. 33/2013. Per l’affidamento complessivo dei servizi legali, invece, si applica il regime dei contratti pubblici e la pubblicazione va effettuata in “Bandi di gara e contratti”;
• infine, l’amministrazione dovrebbe conservare nel fascicolo dell’affidamento gli elementi essenziali della decisione: presupposti della controversia o della consulenza, ragioni della scelta del legale, eventuali valutazioni comparative o consultazioni svolte, CIG, impegno di spesa, contratto o disciplinare di incarico, dichiarazioni richieste, documentazione contabile e prova dell’avvenuta pubblicazione nella corretta sottosezione di “Amministrazione trasparente” o del collegamento alla banca dati pertinente.

Conseguenze operative per gli avvocati

Anche per gli avvocati incaricati da pubbliche amministrazioni ed enti pubblici il quadro richiede attenzione.
Il professionista deve verificare che l’incarico sia formalizzato in modo chiaro e che siano correttamente indicati oggetto, compenso, eventuali fasi dell’attività, obblighi di tracciabilità, modalità di fatturazione e riferimenti al CIG.
La presenza del CIG nei documenti contabili e nei pagamenti assume rilievo ai fini della tracciabilità dei flussi finanziari. È quindi opportuno che il professionista lo richieda all’amministrazione prima dell’emissione della fattura o comunque prima della gestione dei pagamenti.
Quanto al contributo ANAC, l’avvocato deve verificare se, nel caso concreto, l’affidamento rientri tra quelli soggetti a contribuzione e quale sia la modalità di assolvimento dell’obbligo, sulla base delle indicazioni dell’Autorità e del valore dell’incarico.
Sul piano della trasparenza, il professionista deve inoltre considerare che la pubblicazione dei dati non segue sempre il medesimo canale. Se l’incarico riguarda patrocinio, arbitrato, conciliazione, giudizio o consulenza precontenziosa, esso sarà normalmente trattato come contratto escluso e pubblicato nell’area “Bandi di gara e contratti”, tramite collegamento alla BDNCP. Se invece l’incarico consiste in un parere autonomo o in una consulenza legale residuale, l’amministrazione potrà essere tenuta alla pubblicazione in “Consulenti e collaboratori”, con i dati previsti dall’art. 15 d.lgs. 33/2013.
Resta fermo che il rinvio alla Corte di giustizia non determina, di per sé, il venir meno degli obblighi attualmente previsti dalla disciplina interna. Esso introduce però un elemento di incertezza sistematica che rende opportuno evitare letture eccessivamente assertive o definitive.

Considerazioni conclusive