Dalla riservatezza dichiarata alla riservatezza riconosciuta

Chi decide quali parti di un’offerta possano essere sottratte alla conoscenza degli altri concorrenti?
È questo l’interrogativo dal quale può essere letta la pronuncia C. Stato 09/09/2026, n. 8, A.P., al di là della questione processuale che ha determinato la rimessione.
Nel nuovo sistema di accesso agli atti di gara digitale, infatti, il tema dell’oscuramento rischia di essere affrontato come un problema prevalentemente documentale: l’impresa indica le informazioni che ritiene riservate, produce una versione dell’offerta contenente gli omissis e quest’ultima viene resa disponibile sulla piattaforma.
La Plenaria interrompe con nettezza questa possibile sovrapposizione tra ciò che l’impresa chiede di mantenere segreto e ciò che l’Amministrazione può legittimamente sottrarre all’accesso.
Tra i due momenti esiste uno spazio decisionale che appartiene alla stazione appaltante.
È proprio in tale spazio che si colloca uno degli aspetti più significativi della pronuncia: la riservatezza richiesta dal concorrente non coincide con la riservatezza giuridicamente riconosciuta.
L’operatore economico può rappresentare l’esistenza di segreti tecnici o commerciali e indicare le parti dell’offerta che ritiene meritevoli di protezione. La limitazione della conoscibilità, tuttavia, non deriva dalla sola manifestazione di tale interesse.
Richiede una decisione dell’Amministrazione.

Il segreto dell’impresa non è una zona sottratta al potere amministrativo

La conclusione discende dalla particolare struttura dell’accesso agli atti di gara.
Il legislatore tutela le informazioni che presentino effettivamente natura di segreto tecnico o commerciale, ma tale protezione deve convivere con un altro interesse di primaria importanza: quello del concorrente alla conoscenza degli elementi necessari per verificare la legittimità dell’aggiudicazione e per esercitare il proprio diritto di difesa.
L’Amministrazione si trova dunque davanti a interessi entrambi meritevoli di considerazione.
Da ciò deriva l’impossibilità di attribuire all’impresa interessata alla riservatezza un potere sostanzialmente unilaterale di definire il perimetro dell’accesso.
Se fosse sufficiente la dichiarazione dell’offerente, la stazione appaltante finirebbe per abdicare alla funzione che il Codice le attribuisce, mentre sarebbe la stessa impresa destinataria dell’accesso a determinare quali informazioni possano essere conosciute dai propri concorrenti.
La Plenaria colloca invece la decisione in capo all’Amministrazione e qualifica la relativa attività in termini di discrezionalità amministrativa. La richiesta di oscuramento deve essere esaminata concretamente, attraverso un’istruttoria che verifichi la consistenza delle esigenze di segretezza rappresentate e consenta il loro bilanciamento con le esigenze difensive contrapposte.
La protezione del segreto tecnico-commerciale cessa così di apparire come un automatismo conseguente alla volontà dell’impresa e torna ad essere ciò che, nel sistema del Codice, effettivamente è: l’esito di una valutazione amministrativa.

L’oscuramento è l’effetto della decisione, non la decisione

Da questa premessa discende la soluzione offerta dalla Plenaria alla questione del provvedimento implicito.
La circostanza che l’offerta resa disponibile in piattaforma presenti alcune parti oscurate non consente di identificare negli omissis la decisione della stazione appaltante.
Occorre distinguere il piano dell’attività materiale dal piano dell’esercizio del potere.
Gli omissis documentano che una determinata informazione non è stata resa visibile. Non dimostrano, però, che l’Amministrazione abbia verificato le ragioni addotte dall’impresa, né consentono di comprendere quale valutazione sia stata compiuta.
Lo stesso vale quando insieme all’offerta oscurata sia disponibile la richiesta dell’offerente.
Quest’ultima consente di conoscere la posizione dell’impresa, non quella della stazione appaltante.
L’art. 36, comma 3, del D. Leg.vo 31/03/2023, n. 36, assume allora un significato preciso quando richiede che sia dato atto delle «decisioni» assunte sulle richieste di oscuramento. La decisione costituisce un elemento ulteriore rispetto alla domanda di riservatezza e alla successiva versione ostensibile dell’offerta.
In questa prospettiva, il rapporto tra i diversi atti può essere ricostruito in termini causali. L’istanza dell’impresa sollecita l’esercizio del potere; la stazione appaltante valuta se e in quale misura sussistano i presupposti per limitare l’accesso; l’oscuramento costituisce l’attuazione materiale della scelta compiuta.
Confondere l’ultimo momento con quello precedente significa sostituire il risultato dell’attività amministrativa all’attività amministrativa stessa.

Perché la decisione implicita non è sufficiente

La Plenaria non nega in termini generali la categoria del provvedimento implicito. Ciò che esclude è che, nella specifica fattispecie disciplinata dall’art. 36, la mera presenza degli omissis possa essere considerata manifestazione sufficiente di una decisione amministrativa.
La ragione risiede nella natura della scelta che deve essere compiuta.
L’oscuramento di parti dell’offerta non consegue all’accertamento di un dato puramente oggettivo. Richiede di confrontare la tutela delle informazioni tecniche e commerciali con le esigenze di accesso, secondo una valutazione che deve misurarsi con le peculiarità del caso concreto.
Proprio perché vi è esercizio di discrezionalità, occorre che sia riconoscibile il percorso attraverso il quale l’Amministrazione è giunta al risultato.
La Plenaria richiede pertanto una decisione specifica ed espressa.
La forma espressa, in questa prospettiva, non costituisce un aggravamento burocratico del procedimento. È il mezzo attraverso il quale diviene verificabile che l’Amministrazione abbia effettivamente deciso.
Il punto è particolarmente importante nel nuovo contesto digitale. La tecnologia consente di pubblicare rapidamente una versione dell’offerta nella quale determinate informazioni siano state eliminate dalla visualizzazione, ma la facilità tecnica dell’oscuramento non può trasformare una scelta amministrativa in una semplice operazione di gestione documentale.
La digitalizzazione semplifica l’esecuzione della decisione; non elimina la necessità della decisione.

La motivazione come confine tra segreto e difesa

La necessità di una decisione espressa acquista ulteriore significato se osservata dal punto di vista del concorrente che chiede di conoscere l’offerta.
Chi riceve un documento contenente omissis conosce l’esistenza di una limitazione, ma non necessariamente le ragioni che la giustificano.
Ed è proprio la conoscenza delle ragioni a consentire di stabilire se la limitazione sia legittima.
L’Adunanza Plenaria insiste sul fatto che la conoscibilità della determinazione non può esaurirsi nell’an della scelta, ma deve consentire di comprenderne anche il quomodo e il quare.
L’affermazione permette di cogliere la particolare funzione della motivazione in questa materia.
La motivazione delimita il punto nel quale l’interesse dell’impresa alla protezione delle proprie informazioni viene ritenuto idoneo a giustificare una compressione della conoscibilità dell’offerta.
Al tempo stesso, essa offre al concorrente gli elementi indispensabili per contestare tale valutazione.
La motivazione diventa pertanto il luogo di raccordo tra tutela della riservatezza e tutela giurisdizionale.
Non è necessario conoscere il contenuto dell’informazione segreta per contestare l’oscuramento, ma è indispensabile poter conoscere le ragioni per le quali l’Amministrazione ha ritenuto quella informazione meritevole di essere sottratta all’accesso.

Dalla decisione amministrativa alla questione processuale

Solo dopo aver chiarito la natura della decisione sull’oscuramento emerge, nella sua corretta dimensione, il problema del termine processuale.
L’art. 36, comma 4, sottopone l’impugnazione delle decisioni sulle richieste di oscuramento a un termine di dieci giorni.
Si tratta di una previsione fortemente acceleratoria, inserita in un sistema che mira a concentrare temporalmente conoscenza degli atti e contestazioni relative alla gara.
La domanda posta alla Plenaria era se tale regime potesse trovare applicazione anche quando la stazione appaltante non avesse adempiuto correttamente agli obblighi stabiliti dai commi precedenti, facendo decorrere i dieci giorni da un diverso e successivo momento di effettiva conoscenza.
La risposta negativa discende dalla qualificazione eccezionale della disposizione.
Il rito del comma 4 è costruito per una fattispecie determinata: la stazione appaltante comunica digitalmente l’aggiudicazione, rende disponibili gli atti previsti e dà contestualmente conto delle proprie decisioni sulle richieste di oscuramento.
È in questo specifico contesto che il legislatore impone al concorrente una reazione entro dieci giorni.
Se la fattispecie viene sostanzialmente alterata dall’omissione dell’Amministrazione, non è possibile ricostruire giudizialmente un diverso rito super-accelerato conservando il termine breve e limitandosi a modificarne la decorrenza.
La conseguenza indicata dalla Plenaria è la riespansione dell’art. 116 c.p.a.

Il termine abbreviato come conseguenza di un procedimento completo

La soluzione consente di leggere in modo diverso la relazione tra procedimento e processo.
Il termine di dieci giorni non costituisce semplicemente un onere imposto all’operatore per esigenze di rapidità delle procedure di affidamento. Presuppone che la stazione appaltante abbia concluso la propria attività e l’abbia resa conoscibile.
L’abbreviazione del tempo per agire è dunque correlata alla completezza dell’informazione disponibile.
Questa correlazione spiega perché la Plenaria non accetti la tesi dello slittamento del dies a quo.
Ammettere che il termine speciale possa comunque operare, sia pure da un momento successivo, significherebbe separarlo dalla fattispecie amministrativa per la quale è stato previsto.
Il rito accelerato finirebbe per trasformarsi da componente di un modello speciale di accesso in una regola generale applicabile a ogni controversia relativa all’oscuramento.
È proprio questa estensione che la natura eccezionale della norma impedisce.
La Plenaria, tuttavia, evita di trasformare tale ricostruzione in un formalismo fine a se stesso. L’inosservanza rilevante deve essere sostanziale. Una mera imperfezione che non abbia impedito al concorrente di acquisire piena conoscenza della decisione non determina, da sola, il ritorno alla disciplina generale.
Il discrimine resta dunque la concreta possibilità di esercitare consapevolmente la tutela.

La decadenza non può essere il prodotto dell’inerzia amministrativa

La conclusione raggiunta dalla Plenaria risponde anche a un’esigenza elementare di coerenza del sistema.
Un termine decadenziale, soprattutto quando eccezionalmente breve, non può iniziare a produrre i propri effetti sulla base di una conoscenza incompleta determinata dal comportamento dello stesso soggetto che successivamente intenda avvalersi della decadenza.
Diversamente, la stazione appaltante potrebbe beneficiare processualmente della propria incompletezza procedimentale.
La pronuncia esclude che l’inerzia o l’incompleto adempimento degli obblighi informativi possano tradursi in una preclusione per il concorrente.
La posizione si raccorda con il principio di effettività della tutela giurisdizionale, che richiede che i termini per l’esercizio dei rimedi siano applicati in condizioni tali da non rendere impossibile o eccessivamente difficile la tutela delle posizioni riconosciute dall’ordinamento.
Sotto questo profilo la pronuncia non sacrifica l’esigenza di accelerazione propria del contenzioso sugli appalti. Ne individua, piuttosto, il corretto presupposto.
La celerità non viene perseguita imponendo al concorrente di agire prima di conoscere, ma facendo in modo che possa conoscere prima e, proprio per questo, sia tenuto ad agire più rapidamente.

Una distinzione necessaria: mancanza della decisione e vizio della decisione

La ricostruzione della Plenaria rende particolarmente importante distinguere l’assenza di una decisione riconoscibile dalla presenza di una decisione illegittima.
Se la stazione appaltante ha esaminato la richiesta di oscuramento e ha adottato una determinazione conoscibile, l’eventuale insufficienza della motivazione o l’erroneità del bilanciamento riguardano la legittimità dell’atto.
Il concorrente dispone, comunque, di una decisione nei cui confronti indirizzare la propria contestazione.
La situazione è diversa quando l’Amministrazione non abbia esteriorizzato alcuna scelta e il concorrente si trovi davanti soltanto alla domanda di riservatezza dell’impresa e all’offerta materialmente oscurata.
Qui non si è in presenza semplicemente di una decisione mal motivata. Manca la determinazione che la disciplina speciale presuppone.
La Plenaria attribuisce a questa distinzione un preciso effetto processuale: l’assenza di una decisione riconoscibile incide sull’integrazione della stessa fattispecie necessaria all’operatività del rito speciale.
Il punto evita un equivoco importante. Non ogni vizio della decisione sull’oscuramento determina automaticamente l’inapplicabilità del rito speciale; ciò che assume carattere preliminare è che una decisione vi sia e sia riconoscibile come tale.

Una pronuncia sulla responsabilità del decidere

Letta da questa prospettiva, la pronuncia C. Stato 8/2026, A.P. non è soltanto una pronuncia sull’accesso né soltanto una decisione sul termine di impugnazione.
È anche una pronuncia sulla responsabilità amministrativa della decisione.
Il sistema digitale può indurre a confondere la disponibilità del documento con la completezza del procedimento. La Plenaria ricorda invece che le due cose non coincidono.
Un file può essere disponibile e, al tempo stesso, mancare la decisione che giustifica ciò che nel file non è visibile.
È proprio questo il punto nel quale la digitalizzazione incontra il diritto amministrativo classico: l’automazione della circolazione documentale non elimina la necessità di imputare all’Amministrazione una scelta.
La protezione dei segreti tecnici e commerciali non può essere affidata a un meccanismo nel quale l’impresa indica ciò che vuole oscurare e la piattaforma ne riproduce automaticamente la volontà.
Tra l’interesse privato alla riservatezza e l’effetto limitativo dell’accesso deve restare visibile la funzione amministrativa.
Ed è questa, probabilmente, la parte della pronuncia destinata a produrre gli effetti più duraturi anche oltre la specifica questione del termine di dieci giorni.

Considerazioni conclusive

La Plenaria ricostruisce il rapporto tra accesso e riservatezza muovendo da un principio semplice ma decisivo: non tutto ciò che un operatore dichiara segreto diviene, per questo solo fatto, giuridicamente inaccessibile.
L’oscuramento è legittimo quando costituisce l’esito di una valutazione dell’Amministrazione.
Ciò consente di mantenere distinti i ruoli dei soggetti coinvolti. L’impresa individua e comprova le proprie esigenze di tutela; la stazione appaltante le valuta; il concorrente interessato all’accesso deve poter conoscere la scelta compiuta e le ragioni sulle quali essa si fonda.
Soltanto una volta completato questo percorso può operare pienamente il meccanismo acceleratorio previsto dall’art. 36.
La sentenza restituisce così alla decisione amministrativa una centralità che la gestione digitale della gara rischiava di lasciare in secondo piano.
La piattaforma è il luogo attraverso il quale la conoscenza viene resa più rapida. Non è il soggetto al quale l’ordinamento affida il bilanciamento degli interessi.
E soprattutto non può essere la mera presenza di un omissis a dimostrare che quel bilanciamento sia realmente avvenuto.

Le ricadute operative per il RUP

Per il RUP la pronuncia comporta, anzitutto, un cambio di prospettiva nella gestione delle dichiarazioni di riservatezza.
Il problema non è semplicemente predisporre correttamente la versione dell’offerta destinata alla pubblicazione. Prima ancora occorre assicurare che l’Amministrazione abbia formato la propria volontà su ciò che possa essere effettivamente sottratto alla conoscenza.
La richiesta dell’operatore deve quindi essere trattata come un’istanza sulla quale svolgere una vera istruttoria e non come un’indicazione tecnica per la predisposizione degli omissis.
In concreto, il RUP deve verificare che le parti indicate come riservate siano puntualmente individuate, che la richiesta sia motivata e comprovata e che le ragioni addotte siano effettivamente riconducibili alla protezione di segreti tecnici o commerciali. A questa verifica deve seguire la valutazione dell’interesse alla conoscenza, soprattutto nella sua dimensione difensiva.
Non è dunque prudente recepire formule generiche con le quali l’impresa qualifichi come riservata l’intera offerta tecnica o ampie sezioni della stessa senza una specifica dimostrazione delle ragioni di segretezza.
Ma il profilo sul quale la Plenaria richiama maggiormente l’attenzione è quello successivo.

La cura di questa fase produce anche un effetto direttamente favorevole all’Amministrazione.
Una procedura nella quale le richieste di oscuramento siano state tempestivamente istruite, decise e rese conoscibili permette infatti di realizzare le condizioni alle quali il Codice collega il termine processuale di dieci giorni.
Al contrario, la mancata adozione di una determinazione espressa o l’inosservanza sostanziale degli obblighi informativi priva la stazione appaltante della possibilità di invocare il rito super-accelerato e determina la riespansione della disciplina dell’art. 116 c.p.a.
Per il RUP la lezione della Plenaria può quindi essere sintetizzata in un criterio operativo preciso: prima si decide cosa possa legittimamente restare segreto; soltanto dopo si oscura ciò che è stato deciso di proteggere.
Invertire questa sequenza significa trasformare una decisione amministrativa in una operazione materiale. Ed è esattamente ciò che C. Stato 8/2026, A.P. ha escluso.